A entrada para a Comunidade Económica Europeia veio dotar o Estado Português de recursos financeiros para efetuar investimentos no setor, o que gerou responsabilidades adicionais relativas ao cumprimento das obrigações, decorrentes das disposições do direito comunitário em matéria de ambiente. Assim, em 1993, segundo os Decretos-Lei nº 372 e 379/93 de 29 de outubro e 5 de novembro, respetivamente, definiram-se linhas de orientação subjacentes à estratégia de melhoria da cobertura e da qualidade do serviço prestado aos cidadãos. Estas linhas de orientação passavam, essencialmente, por atribuir a responsabilidade dos serviços de distribuição de água às autarquias, devendo este investimento ser complementado pela administração central, com a criação de sistemas multimunicipais. Igualmente, foi possibilitada a gestão indireta por parte dos municípios e a criação, nos sistemas multimunicipais, de condições para uma gestão partilhada com os municípios, abrindo ainda a possibilidade de participação de capitais e de conhecimentos privados. A criação de sistemas multimunicipais permitiu o desenvolvimento de soluções integradas envolvendo um conjunto de municípios, especialmente quando os investimentos, devido à complexidade das situações ambientais a resolver, excedessem a capacidade técnica, financeira e de gestão de cada município. É também nesta fase que é criada a empresa pública Águas de Portugal – AdP, SGPS, S.A. (ERSAR, 2013). Em 1999 o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território criou o Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR). O PEAASAR foi concretizado devido às positivas experiências conseguidas com a primeira geração de sistemas multimunicipais e às dificuldades reveladas pelos municípios, na realização atempada e eficaz dos projetos financiados pelo Fundo de Coesão. O PEAASAR reforçou as linhas de orientação, anteriormente definidas, com a promoção de soluções integradas, a ampliação dos sistemas existentes, a constituição de novos sistemas, a promoção da qualidade das origens da água, a adequação e a reabilitação de estações de tratamento, a redução de perdas de água e a reutilização de águas residuais tratadas. Em 2006 verificou-se que, apesar dos progressos alcançados, existiam questões fundamentais por resolver, sendo necessário reforçar a estratégia. Deste modo, surgiu o PEAASAR II para o período de implementação entre 2007 e 2013 (ERSAR, 2013).
Hoje em dia, as Administrações das Regiões Hidrográficas (ARH) são as entidades fiscalizadoras das EG e a ERSAR assegura a regulação dos serviços, em termos estruturais, económicos, qualidade de serviço e qualidade da água para consumo humano, independentemente do modelo de gestão aplicado. Em 2007 foi aprovada a Lei nº2/2007 de 15 de janeiro que esclarece que é da competência da ERSAR a regulação dos preços e tarifários praticados pelas EG (ERSAR, 2013). Na Figura 2.3 é possível constatar que existe uma evolução positiva da população servida a partir do sistema público de abastecimento de água.
Fig.2. 3 – Evolução da população portuguesa servida com abastecimento público de água (ERSAR, 2013)
2.5.1. DEFINIÇÃO DE SISTEMA EM ALTA E SISTEMA EM BAIXA
A conceção de um SAA integra dois conceitos relacionados com as suas infraestruturas, o sistema em alta e o sistema em baixa. O sistema em alta inclui as componentes responsáveis pela captação, pelo tratamento e pela adução e, por vezes, pelo armazenamento de água em reservatórios de entrega, fazendo a ligação entre o meio hídrico e o sistema em baixa. Já o sistema designado em baixa estabelece a conexão entre o sistema em alta e o utilizador final. Este é constituído por elementos relacionados com a distribuição de água à população, os respetivos ramais de ligação e os reservatórios de entrega, caso estes não façam parte integrante da rede em alta. Cada um destes sistemas é gerido por uma EG, que estabelece os seus critérios de exploração.
2.5.2. MODELOS DE GESTÃO
Em Portugal, em matéria de abastecimento de água, aplicam-se três diferentes modelos de gestão: a gestão direta, a delegação e a concessão do serviço. Qualquer que seja o modelo de gestão aplicado, por parte da EG, os serviços devem ser prestados de acordo com vários princípios e devem ser prosseguidos de forma eficaz, de modo a oferecer, ao menor custo para os utilizadores, elevados níveis de qualidade. Os sistemas municipais ou intermunicipais podem estar associados a uma gestão direta ou a uma concessão, por concurso, por parte de uma entidade pública ou privada de natureza empresarial. Já os sistemas multimunicipais exigem um investimento predominantemente feito pelo Estado, podendo ser a respetiva gestão e exploração diretamente efetuada pelo Estado ou atribuída, em regime de concessão, a uma entidade pública de natureza empresarial, ou a uma empresa que resulte de associação de entidades públicas.
2.5.2.1. Componente em Alta
De acordo com ERSAR (2013) verifica-se que são as concessionárias multimunicipais que detêm um maior número de municípios. Consequentemente, a concessão é o tipo de modelo de gestão no setor em alta com um maior número de população abrangida. As concessionárias multimunicipais cobrem grande parte do país, 95% da população e 89% dos municípios que possuem serviço de abastecimento público de água em alta. Relativamente ao serviço de abastecimento verticalizado este abrange 107 municípios e um total de 3,6 milhões de habitantes, concentrando-se, na maior parte, no centro do
País. Os restantes submodelos têm uma representatividade marginal, à exceção das parcerias Estado/município, que intervêm em cerca de 23% do território de Portugal Continental. Estas constatações estão ilustradas na Figura 2.4, apresentada em seguida.
Fig.2. 4 – Distribuição dos modelos de gestão e das EG do sistema em alta em Portugal Continental (ERSAR, 2013)
2.5.2.2. Componente em Baixa
Relativamente à componente em baixa, segundo ERSAR (2013), observa-se que os serviços municipais são o submodelo de gestão com maior representatividade, dado que abrangem 191 municípios e 3,2 milhões de habitantes, sendo esta tipologia predominante em zonas rurais. Já as concessões multimunicipais são caracterizadas por prestarem serviço em áreas urbanas, possuindo uma maior densidade populacional comparativamente com os serviços municipais.
As concessionárias municipais, as empresas municipais ou intermunicipais e os serviços municipalizados são igualmente submodelos de gestão com peso no setor do abastecimento de água em baixa, já que, apesar de abrangerem um menor número de municípios, as características urbanas das suas áreas de intervenção explicam a elevada percentagem de população servida. Estes factos são visíveis na Figura 2.5.
Fig.2. 5 – Distribuição dos modelos de gestão e das EG do sistema em baixa em Portugal Continental (ERSAR, 2013)
2.5.3. LACUNAS E SOLUÇÕES NO SETOR
Atualmente, em termos estruturais, subsiste uma deficiente articulação entre as vertentes em alta e em baixa, um elevado número de sistemas de pequenas dimensões, essencialmente na componente em baixa, e a falta de regulamentação dos modelos de gestão direta autárquica. São ainda evidentes: o elevado nível de ANF, a deficiente conceção, projeto e construção de infraestruturas, a dificuldade de cobertura de necessidades de investimento e custos de financiamento, o elevado volume de dívidas por parte das EG e os incumprimentos da legislação ambiental em vigor (KPMG, Consultores de Gestão S.A., 2011).
Em consequência e como meio de incremento da eficiência neste setor propõe-se uma integração horizontal, com a agregação de vários municípios numa única EG, como forma de aproveitamento e maximização das economias de escala e rentabilização do investimento. Igualmente, promove-se uma integração vertical, a qual consiste na incorporação de competências múltiplas mas integradas nas empresas, com vista à maximização do aproveitamento das oportunidades de mercado (KPMG Consultores de Gestão S.A., 2011).