A criação de municípios no Brasil não é um processo recente, ele data de aproximadamente 1512, quando o Brasil ainda era Colônia de Portugal. O município
26
português foi transplantado para o Brasil com as mesmas atribuições políticas, administrativas e judiciais que desempenhava no Reino, salvo algumas alterações. Eles foram regidos pelas Ordenações Portuguesas Afonsinas (1500-1521), Manuelinas (1521- 1603) e Filipinas (1603-1822). Posteriormente, com a independência do Brasil de Portugal, em 1822, os municípios passaram a ser administrados pelo regimento da Constituição Imperial de 1824 (Fávero, 2004).
A Proclamação da República, em 1889 foi um marco legal para a estrutura política brasileira. Pelo Decreto nº 1, de 15 de novembro desse ano, foi criado o Distrito Federal e as províncias foram substituídas pelos estados, considerados soberanos e formadores da federação (Silva e Lima, 1988). Em relação aos municípios, a primeira constituição republicana de 1891, em seu texto constitucional declara que “os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse” (Art. 68º, CF1891). Apesar de textualmente citada, “avalia-se que durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve autonomia municipal no Brasil” conforme afirma Meirelles (1993). E tampouco emancipações expressivas de municípios nesse período, como se pode observar na Figura 3.
O autor Magalhães (2007) considera que o início do processo de emancipação municipal no Brasil ocorreu na década de 1930, quando a Constituição Federal de 1934, em seu Art. 13º, decretou que “os municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e, especialmente, à eletividade do prefeito e dos vereadores, à decretação de seus tributos e à organização de seus serviços”. A mesma Constituição também introduziu, em seu Art. 10º, a transferência de 20% da receita estadual de impostos aos municípios de onde tenha provindo a arrecadação.
No ano de 1937, o Brasil sofreu mudanças na política nacional, e foi instalado um regime centralizador e autoritário, denominado Estado Novo. As atribuições e tributos municipais continuaram fundamentalmente os mesmos da Constituição anterior, exceto que a escolha do prefeito do município passou a ser feita por nomeação do governador do estado (Silva e Lima, 1990). Em março de 1938, o Decreto-Lei nº 311 determinou diversas mudanças no que tange à organização territorial municipal. As sedes de
27
municípios passaram a ter categoria de cidade e as sedes de distritos a serem vilas, e foi determinado um prazo para que os municípios fizessem o mapeamento de seus territórios e fixassem seus limites territoriais. Também foram criadas regras para a criação de municípios: como um número mínimo de população e de construções que o município deveria ter para abrigar a prefeitura e demais serviços. (Brasil, 1939 apud Silva e Lima 1990:2).
Até então as mudanças constitucionais não se verificavam como grandes incentivos para a emancipação de municípios, mas esse cenário começa a mudar nas décadas de 1950 e 1960, com o fim do Estado Novo, quando a criação de municípios se intensificou.
O ciclo centralizador iniciado em 1930 terminou em 1946, quando a derrota das ditaduras fascistas na Europa tornaram difícil a manutenção de regimes assemelhados na América Latina. Inaugura-se, então, uma etapa histórica claramente favorável à descentralização do poder político, uma fase que podemos chamar de “Redemocratização e República Populista” e que iria se estender até a eclosão do golpe militar de 1964 (Gomes e Dowell, 1995:4).
O estabelecimento da Constituição Federal de 1946, juntamente com a abertura política, assegurou uma autonomia relativa aos municípios, e embora eles não pudessem criar e organizar as Leis Orgânicas lhes foram facultados a eleição direta de prefeitos e vereadores, a administração própria, a organização dos serviços locais, a cobrança de impostos e taxas e a transferência de parte da tributação da União e dos estados. Dessa forma mesmo que parcialmente, foi concedida autonomia administrativa e financeira aos municípios (Meirelles, 1993).
A partir de 46, foi observado nas duas décadas seguintes (50 até meados de 67) o maior crescimento no número de municípios no País, que corresponde a um aumento de 46%, entre 1950 a 1960, e de 42%, na década seguinte, conforme pode ser verificado na Figura 3.
28
Figura 3 - Evolução do número de municípios no Brasil - 1872/2010
As décadas de 70 e meados dos anos 80 foram marcadas pela ditadura militar. A centralização política e as restrições impostas pelos governos militares nesse período acarretaram uma desaceleração no processo de criação de municípios. Critérios mais rígidos para a emancipação de municípios foram estabelecidos pela Lei Complementar nº 1, de 9 de novembro de 1967 (Silva e Lima, 1990).
Art. 2º - Nenhum Município será criado sem a verificação da existência, na respectiva área territorial, dos seguintes requisitos:
I - população estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado;
II - eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população; III - centro urbano já constituído, com número de casas superior a 200 (duzentas);
IV - arrecadação, no último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos.
§ 1º - Não será permitida a criarão de Município, desde que esta medida importe, para o Município ou Municípios de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta Lei.
§ 2º - Os requisitos dos incisos I e III serão apurados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o de nº II pelo Tribunal Regional Eleitoral do respectivo Estado e o de número IV, pelo órgão fazendário estadual.
29
A ditadura militar se estendeu ao longo de mais de uma década no Brasil (1964- 1985), e o aumento no número de municípios nesse período foi inexpressivo, ou seja, praticamente não houve criação de municípios durante os 20 anos da ditadura.
A crise do regime militar culminou também numa crise política, e o colapso generalizado exigiu uma reforma. Foi no período de transição democrática, em meio à crise financeira, que o movimento municipal ganhou forças e instrumentos que reforçaram a intensificação das emancipações. Dentre esses instrumentos podemos citar a Constituição de 1988 e o Fundo de Participação dos Municípios.
Tendo em vista a importância do período e dos resultados advindos da reforma, que teve implicações diretas na emancipação dos municípios, esse período será mais bem explicado no item que se segue.