Exame de admissibilidade material no voto do relator

A Câmara dos Deputados, no exercício de sua competência, constituiu Comissão Especial responsável por averiguar a existência de requisitos mínimos de admissibilidade na denúncia por crime de responsabilidade nº1, de 2015. O Deputado Federal Jovair Fernandes, escolhido como relator, apresentou o exame de justa causa como a possibilidade de se analisar a existência de elementos probatórios mínimos, nas condutas atribuídas à Presidente, que autorizem a instauração de processo com finalidade punitiva.

Para o relator, nesse estágio da denúncia, faz-se necessário verificar a existência de indícios mínimos de autoria e de existência material da suposta ilicitude, bem como que fique

clara se a ação é típica, antijurídica e culpável. Para tanto, como um norte a seguir, utilizou-se de uma série de indagações a serem levantadas durante a análise dos autos:

Em síntese, esta Comissão deve indagar:

1. Há na denúncia elementos informativos que indiquem atentado à Constituição, bem como o enquadramento nas hipóteses enumeradas na Lei nº 1.079, de 1950? 2. Há elementos mínimos de “prova” que dão lastro à acusação e indicam, em tese, o cometimento de crime de responsabilidade, a ser eventualmente comprovado no âmbito do processo? (Observe-se que a prova, em sentido estrito, é aquela que resulta do contraditório).

3. A acusação é vazia, temerária, infundada, abusiva, leviana, inepta, de caráter meramente partidário, lastreada tão-somente na disputa política, a ponto de comprometer a viabilidade de eventual processo? Há plausibilidade para o prosseguimento do processo?

4. Seriam esses fatos de gravidade suficiente a justificar a instauração do processo, que poderá culminar no afastamento do Chefe do Poder Executivo? Ou seriam meros atos ilegais, de pequena monta, irrelevantes e sem consequências, tendo em vista os deveres funcionais de uma gestão eficiente, proba e responsável do Estado e das finanças públicas?

5. Considerados os argumentos da defesa técnica da denunciada, subsistem a gravidade dos fatos narrados e os elementos de prova que acompanham a denúncia, a ponto de merecer ser recebida e autorizada a instauração do processo pelo Senado Federal? (Anexo E).

Assim, basicamente, o Deputado se ateve aos seguintes aspectos: Atentou-se contra a constituição ou contra a lei especial nº 1079/50? A denúncia possui elementos mínimos de prova para indicar crime de responsabilidade? A denúncia é infundada? Há plausividade no prosseguimento do processo? Os fatos indicados possuem gravidade suficiente para instaurar processo? Os argumentos da defesa técnica infirmam os fatos a ponto de fulminá-los?

É importante ressaltar que, ao longo do voto do relator, ora analisado, o mesmo faz questão de consignar, na mesma linha de raciocínio dos denunciantes, que é possível responsabilizar autoridade pública por crimes de responsabilidade cometidos na vigência de mandato anterior. Ademais, acrescentou – contrariando a defesa – que o juízo proferido na aceitação da denúncia, pelo Presidente da Casa, não vinculava o seu parecer; notadamente, no que concerne ao objeto aceito e à adoção da cláusula de irresponsabilidade temporal.

No entanto, com vistas a dar celeridade ao processo, adotou entendimento diverso daquele que compreende, respeitando a decisão de Eduardo Cunha e adotando requerimento manifestado pela defesa. Assim sendo, a análise de admissibilidade feita pelo relator, em seu parecer, foi restrita ao objeto inicialmente recebido e ao período referente ao segundo mandato da Presidente da República, Dilma Rousseff: ano de 2015.

No ponto 2.6.2 do voto (Anexo E), o relator se debruça sobre os elementos materiais de admissibilidade da denúncia pelas supostas operações de crédito – “pedaladas fiscais” – realizadas junto ao Banco do Brasil S/A. Ao realizar a prática sem autorização legislativa, a

União, em consonância com o entendimento dos denunciantes, agiu em desconformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal e com a Constituição Federal de 1988.

Preliminarmente, o parlamentar descreve o contexto que ensejou a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal e, por conseguinte, a criação de mecanismo capaz de impossibilitar a utilização de instituições financeiras para financiamento de gastos do ente federativo que a controla. A vedação teria nascido para proibir que ente federativo pudesse impulsionar sua economia, de forma incompatível com a sua capacidade fiscal e de endividamento, por meio de recursos financeiros ofertados por entidade financeira estatal.

Nesse sentido, destaca que a prática de alavancagem financeira desrespeita a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois desequilibra financeiramente o Estado, impossibilitando que o povo possa eleger e concretizar novos projetos futuros. Assim, a íntima relação entre a responsabilidade fiscal, a estabilidade econômica e o regime democrático restaria maculada, no momento em que governo legitimamente eleito praticasse atos incompatíveis com a LRF.

Mais a fundo, visando o cerne da questão, o relator apresenta as atribuições dos bancos públicos: a) atuam tipicamente como bancos privados, ofertando, através do dinheiro captado do público em geral, produtos referentes a crédito; e b) atuam como agentes financeiros e prestadores de serviço ao ente que o controla. Nesta última hipótese, não poderia haver intermediação financeira, vez que, os recursos deveriam sair diretamente dos cofres públicos – os programas sociais do governo federal são exemplos.

Nesse entendimento, conquanto existam os dois tipos de atuação, a legislação veda a confusão entre ambas, hipótese em que recursos públicos provenientes do tesouro nacional seriam irregularmente substituídos por recursos privados da instituição financeira. Neste caso, a instituição financeira estatal estaria exercendo o papel de intermediária entre o ente federativo e o destinatário do programa social que o governo visa executar.

No caso concreto, o relator afirma que as movimentações financeiras referentes às equalizações de juros vão além do contrato de prestação de serviço pactuado entre a União e o Banco do Brasil e a evidência estaria na dinâmica dos fluxos financeiros, a sua reiteração, e os valores exorbitantes – elementos necessários, em sua visão, para configurar operação de crédito, nos termos do artigo 29, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Portanto, para o relator, a materialidade existe, na medida em que a prática configurava “uma política deliberada de financiamento de ações governamentais pelo próprio Banco do Brasil” (Anexo E). Já que atuou como intermediário financeiro, segundo o parlamentar, a Instituição realizou, materialmente, operação de crédito com a União, a despeito de, formalmente, apenas estar obrigado – através de contrato – a prestar serviço.

É importante ressaltar que o juízo técnico profere entendimento de que se faz necessário diligenciar no sentido de realmente enquadrar a prática no seu conceito jurídico, isto é, levando em consideração seus elementos de mérito, não apenas econômicos, conforme feito, precariamente, por ele e pelo Tribunal de Contas da União.

Em consequência, o fato típico referente aos fatos e atos narrados na denúncia e explicados no Parecer da Comissão Mista da Câmara dos Deputados, estaria, em abstrato, descrito no artigo 11, item 3, da Lei dos Crimes de Responsabilidade19. Além disso, os fortes indícios vão de encontro ao previsto no artigo 36 da Lei de Responsabilidade e configuraria também os requisitos de tipicidade constantes da denúncia.

Brevemente, quanto à autoria do crime de responsabilidade, relembra que a denúncia pediu que se considerasse a conduta comissiva da Presidente da República e, subsidiariamente, caso, obviamente, a primeira hipótese não fosse aceita, que a julgasse omissiva, por infringir dever de gestão pública. Nesse sentido, o relator reputou impossível de afastar os indícios de autoria, devido aos fortes sinais de realização de operação de crédito e as suas volumosas quantias, de forma sistemática.

O deputado justificou o recebimento da denúncia na existência de duas opiniões relevantes em sentido oposto sobre o real conceito de operação de crédito. Ainda, disse que a gravidade dos indícios aponta para a existência de afronta aos princípios do planejamento, equilíbrio fiscal e do planejamento presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Concluiu, assim, que os requisitos (materiais) mínimos de admissibilidade, no que se refere ao pagamento supostamente atrasado das equalizações de juros, no âmbito do Plano Safra, estariam presentes no corpo da Denúncia por Crime de Responsabilidade n. 1, de 2015. A autoria e a tipicidade, em tese, estariam presentes no artigo 11, item 3, da Lei Especial 1.079/1950, e a sua justa causa de pedir respaldada nos fortes indícios apontados.