A OPAS deveria:
R12: Elaborar uma estrutura de desempenho abrangente que permita análise e relatoria mais sistemáticas do avanço em relação aos objetivos dos Fundos perante os Estados Membros e a Direção Executiva.
Execução operacional
Planejamento da demanda2.22 A OPAS trabalha com os Estados Membros para avaliar a demanda por vacinas, medicamentos e equipamentos, realizando o chamado “planejamento da demanda”. Em seguida, agrupa os planos
individuais para produzir uma estimativa agregada que fundamenta as decisões de compra pelos Fundos.
A Secretaria encara este exercício como uma parte importante da sua estratégia de apoio técnico para melhorar a gestão da capacidade nacional de provisões de saúde. Realizar esse planejamento com exatidão é importante porque ajuda a evitar desabastecimento e a reduzir o desperdício, além de apoiar um melhor planejamento do volume das compras, melhorando assim a posição de negociação com os fornecedores.
2.23 Um indicador fundamental da eficácia dos Fundos é a capacidade de prestar apoio à capacidade de gestão de estoque em âmbito nacional e, assim, minimizar a lacuna entre a demanda planejada e a demanda efetiva ao longo do tempo. A análise da demanda por vacinas do Fundo Rotativo mostra uma variação significativa entre os volumes planejados e efetivamente adquiridos por intermédio do fundo.
A demanda efetiva do Fundo Rotativo foi 24% superior à prevista em 2019 e 12% inferior à prevista em 2020, mas com variação significativa entre os Estados Membros. Considerando ambos os anos, a demanda prevista variou de 63% superior à efetiva a 286% inferior à efetiva. Embora aceitemos um deslocamento resultante da pandemia, consideramos que a variabilidade entre os Estados Membros indica que há espaço para melhorar a exatidão e eficiência do planejamento da demanda.
2.24 O processo de planejamento da demanda para o Fundo Estratégico é menos desenvolvido;
mecanismos formais só foram testados pela primeira vez, em escala-piloto, no ano de 2020. A Secretaria fez uma avaliação detalhada dessa experiência, que destacou a necessidade de capacitar as
representações da OPAS nos países para apoiar o trabalho do Fundo, especialmente como resultado da alta rotatividade de pessoal e, em alguns Estados Membros, má gestão de estoque e falta de integração nos principais efetivadores da atenção à saúde. A OPAS trabalha regularmente com os usuários para melhorar o planejamento da demanda, usando estudos de caso da melhoria de processos para ilustrar o benefício das mudanças. A Secretaria está planejando uma nova ferramenta digital de planejamento da demanda para 2021, o que pode ajudar a economizar tempo de processamento e construir capacidade analítica e de garantia. No entanto, o impacto da OPAS se limita a prestar assessoria e orientação. Os Estados Membros são responsáveis pelo desenvolvimento da sua cadeia de suprimento e capacidade de gestão de inventário.
A OPAS deveria:
R13: Considerar articular-se de maneira mais profunda e sistemática com os Estados Membros na gestão de estoques e capacidade de previsão da demanda, prestando contas do avanço nesses aspectos à Direção Executiva e aos Estados Membros para medir o impacto adicional do trabalho dos Fundos.
Trabalho com fornecedores e parceiros internacionais
2.25 Uma função de compras estratégica deve investir em entender e influenciar o mercado, bem como em trabalhar com os fornecedores para melhorar as rotas de abastecimento e obter preços mais competitivos. Os Fundos de Compras já fazem alguns esforços nesse sentido — por exemplo, o
envolvimento do Fundo Rotativo na Rede de Fabricantes de Vacinas dos Países em Desenvolvimento e a participação do Fundo Estratégico em fóruns de fornecedores — mas isso ocorre de maneira
relativamente ad hoc. Uma análise encomendada pela Secretaria em 2019 constatou que a função de compras da OPAS continuava a ser em grande medida transacional, não enfocava suficientemente o desenvolvimento de relações com fornecedores e parceiros, e carecia de uma estratégia clara. Desde então, foram formulados planos de curto prazo para ambos os Fundos e alguns cargos adicionais foram propostos nos seus planos para o biênio 2022-2023, visando:
Melhorar a coleta de inteligência de mercado sobre preços e novidades em categorias de produtos;
Fortalecer a gestão de desempenho de fornecedores;
Redobrar os esforços com parceiros como o UNICEF visando patrocinar novos fornecedores e desenvolvimentos, alavancando reduções de preços e aprendendo com outros modelos de compra em grupo.
2.26 Uma das principais razões para os Estados Membros participarem dos Fundos é obter provisões a um custo mais baixo. No caso do Fundo Rotativo, os princípios dos Estados Membros exigem uma cláusula de preço mais baixo, em que a posição-padrão é que os fornecedores devem igualar o melhor preço que oferecem a outros compradores. Ambos os fundos incorporam o princípio de que os países participantes devem pagar o mesmo preço por vacinas e provisões. No entanto, essa abordagem de precificação suscita várias questões práticas em relação à transparência dos custos:
A Secretaria não pode depender exclusivamente dos fornecedores para prestar contas dos negócios que fazem com outros. Por isso, usa seu próprio trabalho de coleta de inteligência juntamente com informações do UNICEF e da OMS para verificar se os preços oferecidos ao Fundo Rotativo realmente são os mais baixos, mas nem sempre há dados comparáveis disponíveis.
A cláusula de preço mais baixo do Fundo Rotativo aplica-se apenas ao custo da vacina, e não ao custo total de aquisição para o Estado Membro. Por exemplo, estimou-se que os custos de frete e seguro correspondiam, em média, a cerca de um quarto (24%) do custo total de aquisição da vacina para os países do Caribe. A OPAS nos disse que a logística é uma área de especial interesse e pretende examiná-la mais de perto.
2.27 A Secretaria está explorando como poderia solicitar propostas dos fornecedores que já incluam custos de frete e seguro (o chamado custo total de imunização), mas isso gera desafios práticos no tocante à fixação dos custos de transporte por um período prolongado e, mais fundamentalmente, dificulta a aplicação da cláusula de preço mais baixo e do princípio de preços iguais, porque os preços serão ajustados às circunstâncias individuais de cada país.
2.28 Sem a plena visibilidade dos preços praticados pelos fornecedores com outros compradores, a OPAS tem capacidade limitada para assegurar que obtenha o melhor preço. Também é provável que o compromisso de um fornecedor com a OPAS influencie as negociações com outros compradores, o que pode prejudicar esses compradores e a eficiência do mercado a longo prazo. A OPAS nos informou que
as resoluções fundamentais exigiam apenas que obtivesse o melhor preço oferecido a outros
compradores.
2.29 A cláusula de preço mais baixo do Fundo Rotativo não se aplica a todas as vacinas adquiridas por meio desse mecanismo, principalmente em casos de demanda alta e oferta restrita. Após pressão de fornecedores e outros compradores como a Gavi, exceções à cláusula de preço mais baixo do Fundo Rotativo foram acordadas com os Estados Membros nos últimos anos para as vacinas pneumocócica, contra o rotavírus e contra o HPV. Segundo os dados, 7% das vacinas do Fundo Rotativo
(correspondendo a 23% do valor total) foram adquiridas fora da cláusula de preço mais baixo em 2020.
Isso significa, por exemplo, que a maioria dos participantes do Fundo Rotativo pagou mais de três vezes o preço que a Gavi pagou em nome de seus países beneficiários pela vacina pneumocócica (PCV) em 2020.
2.30 Entendemos que os Estados Membros do Fundo Rotativo que atendem aos critérios de habilitação da Gavi baseados na renda recebem essas vacinas específicas ao preço que a Gavi paga, mas isso cria um desequilíbrio entre os Estados Membros da OPAS. Mais recentemente, a cláusula de preço mais baixo e o princípio de mesmo preço foram postos em xeque mais uma vez pelo modelo de precificação escalonado, baseado na renda, adotado pelo mecanismo COVAX. No entanto, não existe uma
abordagem uniforme entre os fundos e a OPAS não estabeleceu uma cláusula de preço mais baixo para o Fundo Estratégico porque as categorias de compra deste são mais amplas e os volumes menores, proporcionando menos poder de mercado.
2.31 O Fundo Estratégico tem conseguido usar novas abordagens de trabalho em parceria por meio de compras conjuntas e “pegando carona” em acordos comerciais já existentes com parceiros como o Fundo Global, a OMS, o PNUD e o UNICEF durante a pandemia, o que permitiu obter maiores
economias. A OPAS nos informou que a resolução do Fundo Estratégico não exige a cláusula do preço mais baixo, pois os pequenos volumes não dão à OPAS poder de negociação sobre o mercado.
Na elaboração de estratégias futuras, será importante que os Fundos estabeleçam parâmetros claros sobre a melhor forma de oferecer uma melhor relação custo-benefício aos seus Membros e sejam transparentes quando não for possível oferecer o menor preço.
2.32 As mudanças no mercado e a constante evolução das prioridades estratégicas de outros
compradores apresentam desafios e oportunidades para os Fundos de Compras. As questões suscitadas pela abordagem da OPAS quanto aos preços e desenvolvimentos mais amplos do mercado apontam para a necessidade de a Secretaria empreender uma revisão abrangente da sua estratégia de compras por meio dos Fundos e relatar aos Estados Membros as suas conclusões. Isso deve incluir a
consideração de políticas de preços e de onde é possível obter a maior economia para os Estados Membros, além de considerar um aumento das compras conjuntas ou em parceria para maximizar sinergias.
A OPAS deveria:
R14: à luz da crescente complexidade do mercado global, analisar sua estratégia e políticas de precificação para os Fundos como um todo para melhor capacitar os Estados Membros a avaliar o poder de compra e a proposta de valor da OPAS, e considerar parcerias internacionais.
Apoio à resposta à pandemia
2.33 Os Fundos de Compras da Secretaria tiveram um papel significativo na gestão da resposta da região à pandemia. Em relação ao mecanismo COVAX, o Fundo Rotativo firmou uma parceria com a Divisão de Abastecimento do UNICEF para gerir a compra de vacinas contra a COVID-19. O Fundo Rotativo usará os termos negociados por meio do mecanismo COVAX para comprar vacinas em nome dos Estados Membros participantes da OPAS. Até dezembro de 2020, 27 Estados Membros da OPAS do grupo de autofinanciamento haviam assinado acordos de compromisso com a Gavi, enquanto 10 outros,
classificados como de renda baixa, estão habilitados a obter acesso, com apoio de doadores, por meio do Compromisso de Mercado Antecipado do COVAX.
2.34 Em 2021, o Fundo Rotativo coordenará as remessas de vacinas e apoiará os programas de imunização dos Estados Membros. Para tanto, o Fundo Rotativo precisará gerenciar um aumento de suprimentos além das suas atividades normais, previsto para ocorrer no segundo semestre de 2021 — um desafio logístico significativo com riscos operacionais e reputacionais igualmente significativos, que exigirão supervisão pela Direção Executiva.
2.35 Enquanto isso, dados da Secretaria mostram que US$ 110 milhões em produtos médicos
relacionados à pandemia (67 pedidos de compra) foram adquiridos por meio do Fundo Estratégico em 2020 — mais da metade (59%) de todos os gastos por meio desse mecanismo. O desejo da Secretaria de responder com brevidade significa que não foi possível fazer licitações para esses produtos. A licitação é sempre preferível em circunstâncias normais porque ajuda a baixar os preços, aumentar a economia e promover maior transparência. Nesse caso, a Secretaria mitigou alguns dos riscos da
compra emergencial sem licitação ao trabalhar com o UNICEF e outras agências da ONU para consolidar a demanda, definir limites de qualidade por consenso e articular com os fornecedores coletivamente.
Essa abordagem de parceria resultou em acordos mundiais que fixaram padrões de preço e qualidade.
Cerca de 31% (US$ 34 milhões) dos gastos de recursos do Fundo Estratégico pela Secretaria para combate à COVID-19 em 2020 foram por meio desses acordos mundiais de longo prazo. O restante dos gastos de recursos do Fundo foi feito por meio de fornecedores indicados por meio de dispensa de licitação.
2.36 Considerando os riscos econômicos e de transparência envolvidos na compra com dispensa de licitação, realizamos análises adicionais das compras individuais de provisões para combate à COVID-19 com recursos do Fundo Estratégico. Analisamos especificamente a governança envolvida neste exercício de compra, uma vez que 11 pedidos de compra no valor de US$ 76 milhões foram feitos por meio de um contrato com um único fornecedor. Constatamos que haviam sido feitas uma análise de devida diligência e uma comparação de preços no mercado, e a dispensa de licitação foi autorizada. Considerando a nossa experiência mais ampla, tais acordos de dispensa de licitação são razoáveis em circunstâncias como as atuais.
2.37 A importância do papel desempenhado pelos Fundos na resposta à pandemia de COVID-19 merece ênfase especial na apresentação dos relatórios aos Estados Membros sobre o desempenho ao longo do biênio 2020-2021. Embora observemos que a Secretaria manteve os Estados Membros em dia mediante workshops e reuniões, relatórios aos Órgãos Diretores da OPAS e o Relatório Anual do Diretor,
acreditamos que podem ser extraídas lições da resposta da Secretaria por meio dos Fundos de Compras. Os resultados desse exercício devem ser comunicados aos Estados Membros.
2.38 Uma observação imediata é que, em função da pandemia, a Secretaria ampliou e aprofundou o seu trabalho em parceria com outros compradores internacionais, e deveria avaliar os benefícios em potencial
de uma maior concentração de recursos técnicos e poder de compra em busca de uma cadeia de
suprimento mais robusta e preços ainda menores para as suas atividades mais amplas.
A OPAS deveria:
R15: Analisar e avaliar as lições extraídas do uso dos Fundos durante a pandemia para: a) explorar o potencial de obter mais economia ou aprimorar a cadeia de suprimento por meio de uma cooperação mais ampla com parceiros; e b) fundamentar discussões sobre como a OPAS pode responder a futuras emergências de saúde. Também deveria comunicar as suas conclusões aos Estados Membros para fundamentar a tomada de decisões no futuro.