Expansão-Mercantilização da Educação Superior através do PROUNI e do FIES Como vimos no programa de governo do candidato Lula Presidente Uma Escola do

Tamanho do Brasil – as propostas para a educação superior tinham por objetivo ampliar o acesso a esse nível do ensino, de modo a cumprir a meta estabelecida pelo PNE 2001-2010, atender pelo menos 30% dos jovens na faixa etária de 18 a 24 anos no ensino superior até 2010.

O programa previa, dentre outras medidas, novas formas de acesso ao ensino superior, em especial para negros e estudantes egressos da escola pública, a criação de um programa de bolsa universitária, no âmbito do Programa Nacional de Renda Mínima e a substituição do então sistema de crédito educativo (FIES) por um novo Programa Social de Apoio ao Estudante, com crédito educativo para 396 mil estudantes, segundo os critérios do Programa.

Desse conjunto de medidas previsto surgiram o Programa Universidade para Todos – PROUNI e o reforço ao Fundo de Financiamento Estudantil – FIES, as principais políticas de expansão do acesso ao ensino superior pela via privada durante o primeiro governo Lula, 2003-2006. O PROUNI, criado em 2004 e institucionalizado mediante Lei nº 11.096/2005, tem por finalidade a concessão de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação e sequenciais em instituições de ensino superior privadas, com ou sem fins lucrativos.

As IES privadas credenciadas junto ao Programa receberam, em contrapartida, isenção dos seguintes impostos e contribuições: Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas (IRPJ); Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e da Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS). De acordo com FRANCISCO (2016), citando CATANI et. al. (2006), o PROUNI foi lançado como carro-chefe do processo de democratização da educação superior e, segundo o MEC, a previsão de renúncia fiscal era da ordem de R$ 196 milhões por ano, sendo que, posteriormente, o Tribunal de Contas da União estimou a renúncia fiscal no montante de R$ 599 milhões e R$ 666 milhões, para 2010 e 2011, respectivamente (p. 75).

De acordo com Francisco (2016), a Auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU), realizada com base no ano de 2008, teria constatado a existência de vagas não preenchidas nos processos seletivos, mesmo tendo candidatos inscritos e não pré-selecionados para as vagas iniciais. O percentual médio de ociosidade das bolsas do PROUNI chega a 19% nos processos seletivos de primeiro semestre e de 25% no segundo semestre (p. 75). Algumas

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das críticas de Catani et. al (2006) citadas por Francisco (2016) ao PROUNI são: a ausência de preocupação com a permanência do estudante e o privilegiamento do setor privado em detrimento do setor público (75).

O PROUNI é destinado a estudantes egressos do ensino médio da rede pública ou da rede particular na condição de bolsistas integrais, com renda familiar per capita máxima de três salários mínimos. Os candidatos são selecionados pelas notas obtidas no Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM, com isso o governo diz conjugar qualidade e mérito. Existem outras ações integradas no sentido de assegurar a permanência dos estudantes nas instituições, como o Bolsa Permanência e o Fundo de Financiamento Estudantil – FIES, que possibilita ao bolsista parcial financiar parte da mensalidade não coberta pela bolsa do PROUNI.

Conforme divulgação do governo (http://prouniportal.mec.gov.br/o-programa), entre 2005 (primeiro ano do programa) e o segundo semestre de 2006, o PROUNI atendeu 250.943, sendo 170.603 bolsas integrais e 80.340 bolsas parciais. A Região Sudeste-128.449 recebeu o maior número de bolsas, somadas as integrais e as parciais, seguida da Região Sul-49.864, Região Nordeste-36.822, Centro Oeste-22.814 e Norte-12.994.

Desse total, apenas 49.095 bolsas foram distribuídas nas vinte e seis capitais. A grande maioria, 201.848 bolsas, foram distribuídas entre os demais municípios brasileiros, o que, além da interiorização do ensino superior, sugere confirmar a tendência de mercantilização desse nível de ensino iniciada no período anterior, considerando que, fora das capitais se encontra a maior dificuldade de sobrevivência da expansão das IES privadas realizada entre 1996 e 2002.

Outro aspecto que chama atenção é o quadro comparativo da expansão das vagas entre o setor público e o setor privado no período. Enquanto no setor privado a expansão, mediante PROUNI, foi de 250.943 novas vagas até o segundo semestre de 2006, o número de vagas ofertadas pela expansão das universidades federais e os Campi (criados/consolidados) no mesmo período ficou em 16.866. Mesmo que as duas IFE17_{, cujo número de vagas} ofertadas não aparece no relatório executivo do MEC, indicassem suas vagas, certamente, não ultrapassaria a 20.000 mil. Por esta razão, autores como Carvalho (2006) comparam o PROUNI ao PROER – Programa de Estímulo à Reestruturação do Sistema Financeiro Nacional, que foi criado com o objetivo de socorrer financeiramente os bancos privados. O PROUNI atuaria em “benefício da recuperação financeira das instituições particulares (de

ensino superior) endividadas e com alto grau de desistência e de inadimplência” (FERREIRA, 2009 apud CARVALHO, 2006, p. 995).

Interessante a comparação entre as matrículas na educação superior pública e privada durante os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva. De acordo com Francisco (2016), em 1995, início do primeiro governo de FHC, 60,19% das matrículas estavam nas IES privadas e 39,81% nas IES públicas. Ao final do governo FHC, a relação era a seguinte: 69,78% de matrículas nas IES privadas e 30,22% nas IES públicas. A tendência de crescimento do setor privado segue por todo o governo Lula, chegando a 2010 com os seguintes resultados: 74,24% de matrículas no setor privado e 25,76% no setor público (p. 74).

O Fundo de Financiamento do Ensino Superior – FIES foi instituído pela Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, com o objetivo de financiar estudantes do ensino superior em instituições privadas. Dessa forma, “possibilita indiretamente a alocação de verbas públicas para as instituições privadas, assegurando o preenchimento de parte das vagas do setor privado (FERREIRA, 2009, p. 183). O financiamento pode variar na taxa de juros, de acordo com a renda familiar do estudante. O FIES foi instituído em 1999, pela Medida Provisória – MP nº 1.827, de 27 de maio, substituída sucessivamente pelas MP (1.865-2, em 29/06/1999, 1.972-8, em 10/12/1999 e 2.094-22, em 27/12/2000) até ser convertida, em 2001, na Lei acima citada.

Este Fundo é constituído de recursos oriundos de dotação orçamentária do Ministério da Educação, retorno de financiamentos e recursos de loterias não utilizados pelo antigo Programa de Crédito Educativo – PCE. Os Relatórios de Gestão do FIES, anos 2000 a 2006, apresentam o quadro geral dos contratos estudantis no período. De acordo com o Relatório de Gestão, no exercício 2000 foram realizadas 35.299 novas contratações, que, somadas às 67.202 do exercício 1999, totalizam 102.501 contratações até o final do exercício de 2000.

O Relatório do Exercício 2001, apresenta 48.456 novas contratações, inferior ao número de vagas ofertadas pelo MEC, 60 mil. O exercício encerra com um total de 151.225 estudantes vinculados ao fundo. O Relatório Exercício 2002, apresenta um incremento de 65.808 novos contratos, o equivalente a 82% das vagas ofertadas pelo MEC, 80 mil. O exercício é encerrado com 219.204 contratos estudantis com o FIES. O Exercício 2003 foi encerrado com 49.000 mil novas contratações, equivalente a 70% das vagas ofertadas pelo MEC, 70 mil, totalizando 276.163 contratos. Desse total de contratos, 4.296 já teriam sido liquidados, segundo o Relatório.

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Em 2004, conforme o Relatório, o MEC ofertou 50 mil vagas, mas apenas 42.000 foram contratadas, equivalente a 84%. O exercício anual encerrou com um total de 318.679 estudantes contratantes, sendo que 6.745 já teriam liquidados seus contratos. No ano de 2005, das 100 mil vagas ofertadas pelo MEC, aproximadamente 77.000 bolsas foram financiadas, correspondendo a 77% da oferta. Ao final de 2005, o fundo contava com 396.108 financiamentos estudantis, sendo que 11.738 estudantes já haviam liquidado seus contratos. No último ano em observação, 2006, o MEC disponibilizou 100 mil vagas, mas o relatório não diz quantas foram efetivamente contratadas. Diz apenas que “2.032 bolsistas foram confirmadas pelas IES” e que aproximadamente 85 mil candidatos foram para a etapa de entrevistas. O relatório finaliza dizendo que, “desde sua criação, o FIES já beneficiou 396.647 estudantes e que, destes, 18.985 contratos já foram liquidados, encerrando o exercício de 2006, com 377.662 financiamentos ativos” (p. 5).

Chama atenção o progressivo crescimento do número de alunos atendidos pelo financiamento público em estabelecimentos privados, passando de 67.202 contratos em 1999 a 377.662 contratos em 2006, configurando o privilegiamento do setor privado em detrimento do público. Dentre as várias mudanças na gestão do FIES entre um governo e outro, destacamos o fato de que a partir de 2005, conforme Portaria MEC Nº 2.779, os estudantes participantes do PROUNI, com bolsas de 50%, passaram a ter direito ao financiamento de 25% da mensalidade pelo FIES.

Ao considerarmos as vagas abertas nas IES privadas pelo PROUNI, 250.943 e pelo FIES, 160.897, temos um total de 411.840 novas vagas de acesso ao ensino superior entre 2003-2006. Mesmo contabilizando as 30.00018 _{vagas abertas nas universidades federais no} período, segundo as contas do MEC (2007, p. 9), ainda assim, seria um número drasticamente inferior ao número de vagas nas instituições privadas financiadas com recursos públicos através do PROUNI e do FIES, revelando a dimensão da mercantilização desse nível de ensino e confirmando a perspectiva apontada por Carlos Roberto Jamil Cury (2008), segundo a qual, o PROUNI representa “uma alteração significativa nas relações público/privado” (p. 26).

Ao final do segundo mandato de Lula, em 2010, as regras do FIES foram modificadas por meio da Lei nº 12.202/2010. As mudanças, além de ampliar a participação de agentes financeiros no programa, que passou a contar também com o Banco do Brasil, resultaram em uma explosão de contratos entre 2010 e 2014, passando de 76 mil para 663 mil

18 _{O número de vagas abertas no setor público, incluindo as demais IES federais, estaduais e municipais, não}

contratos acumulados no período, segundos dados do DIPES/MEC compilados no balanço social (SESU/MEC, 2015, p. 58). Ainda de acordo com o Balanço Social SESU/MEC, os contratos firmados entre 2010 e 2013 somaram 1.168.198 matrículas, correspondente a 22% do total de 5.373.450 matrículas em cursos de graduação das IES privadas. Ou seja, conclui o relatório de balanço, “o Fies é um dos mais importantes instrumentos de fomento à democratização da educação superior do país, em conjunto com o Prouni” (p. 59).

Dentre as principais mudanças introduzidas a partir de 2010 no Novo FIES constam ainda a ampliação do prazo de carência de seis para dezoito meses e a taxa de juros no antigo FIES, que variava entre 3,5% a 6,5% foi reduzida e fixada em 3,4%. Também o prazo para amortização foi ampliado de 2 para 3 vezes o período financiado mais doze meses. Acabou a exigência de idoneidade cadastral para os estudantes, permanecendo apenas para o fiador.

Os resultados produzidos pelo PROUNI-FIES, coerentes com o programa de governo do então candidato Lula, com a Constituição Federal e com o PNE 2001-2010, são coerentes também com as recomendações do Banco Mundial para o financiamento estudantil no ensino superior, particularmente, no documento La Enseñanza Superior (1994). Por um lado, o Banco mundial recomenda maior mobilização de recursos privados, mediante cobrança de taxas de estudantes, de doações de ex-estudantes e de atividades geradoras de renda, como suporte no financiamento da educação nas instituições públicas de ensino superior. Por outro, recomenda a execução de empréstimos estudantis e programas de bolsas de estudo, necessários, segundo o banco, para garantir o apoio financeiro a estudantes carentes/pobres, que não podem absorver os custos diretos ou indiretos do ensino superior.

Como suporte financeiro para estudantes carentes, o banco recomenda que os governos melhorem a eficiência dos planos atuais de empréstimos estudantis e amplie sua cobertura. De acordo com o banco, a equidade também pode ser melhorada através de subsídios direcionados para estudantes de renda mais baixa e através de programas de trabalho e estudo. O banco considera mais vantajosos programas de assistência financeira que permitem os alunos usarem seus planos de assistência em instituições de sua livre escolha, a exemplo do que ocorre nos EUA e Reino Unido. Alega que essa modalidade de assistência permite que os alunos pobres tenham as mesmas opções que aqueles com mais recursos financeiros e estimula a competição entre instituições educacionais para oferecer programas de acordo com a demanda do aluno e que, assim, os governos podem usar as forças do mercado para melhorar a qualidade e a eficiência do ensino superior.

No discurso do governo e em suas propagandas relativas ao PROUNI-FIES se podia ver essa recomendação do Banco Mundial acerca do acesso dos pobres ao ensino superior,

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apresentada até hoje como uma bondade do governo e não como um direito constitucional: “a educação é direito de todos e dever do Estado e da família [...] (CF, art. 205). “Direito de todos”, agora transformado em direito apenas para aqueles que não podem pagar, destituído do seu caráter de universalidade.

Nesse contexto, desde o início do ajuste estrutural da educação superior, nos anos 1990, a política de focalização manifesta-se, dentre outras, pela criação de bolsas para os estudantes do ensino superior privado, a exemplo do PROUNI-FIES e pela redução dos investimentos públicos às instituições de ensino superior públicas, induzindo-as à captação de recursos no mercado. Como resultado, a educação superior deixa de ser direito social transformando-se em mercadoria (CHAVES, et al, 2008, p. 334). As autoras acrescentam que, no caso específico da universidade pública, ganhou força o argumento da necessidade de diversificação das fontes de financiamento, via setor privado, e o fortalecimento da expansão do ensino superior privado, por meio da liberalização dos serviços educacionais e da isenção fiscal (p. 335).

No entendimento de Deise Mancebo (2008), a expansão do acesso ao ensino superior, pela via privada, necessita de ser controlada e não estimulada. Visto que, além de não “corrigir as distorções e desigualdades, tende a aprofundar as condições históricas de discriminação e de negação do direito à educação superior” (p. 65). O exemplo do PROUNI apenas consolidaria “mais ainda a dinâmica de segmentação e diferenciação no sistema escolar, destinando escolas academicamente superiores para uns e escolas academicamente inferiores, salvo exceções, para os pobres” (p. 65).

Devemos ressaltar ainda no contexto das políticas de educação superior no espaço do primeiro mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva, as ações relativas às fundações de apoio e à pesquisa científica e tecnológica. Essas políticas estão relacionadas com o processo de reestruturação da educação superior e das universidades federais brasileiras em curso desde os anos de 1990, com fortes alterações na relação entre público e privado, entre universidade e mercado.

O marco histórico político-legislativo das Fundações de Apoio é a Lei nº 8.666, de 1993, do governo Itamar Franco (1992-1994) que, ao regulamentar o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Estabelecidas estas normas, ao final do ano seguinte, o mesmo governo, através da Lei nº 8.958/94, dispõe sobre as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio. Em 2004, o governo Lula, por meio

do Decreto nº 5.205, a título de regulamentar esta lei, também dispôs sobre estas relações, posteriormente este Decreto foi revogado pelo Decreto nº 7.423, em dezembro de 2010.

Ao analisar o Decreto nº 5.205/2004, Lima (2007), citada por Ferreira (2009), afirma que “sob a aparência de apoio aos programas de ensino, pesquisa e extensão e de melhorias das condições internas das universidades públicas”, as fundações de apoio constituem a forma encontrada para

a) captação de recursos privados para o desenvolvimento de determinados projetos de interesses das administrações das universidades ou de grupos internos de professores e especialistas no estabelecimento destas parcerias com os setores público ou privados; b) permitir a contratação de servidores, docentes e pessoal técnico-administrativo viabilizando complementação salarial; c) a cobrança de cursos e projetos coordenados por docentes das Ifes, considerados como “empreendedores” de um novo perfil empresarial da universidade pública (FERREIRA, 2009, p. 203, n/r).

Dessa forma, com as fundações de apoio implementa-se, parcialmente, a política do Banco Mundial e de outros organismos internacionais de diversificação das fontes de financiamento nas instituições públicas de educação superior. Introduz a política das parcerias público-privadas nas universidades federais e reorienta os interesses das universidades públicas para os interesses do mercado em contraposição aos interesses sociais. Reforça ainda a desarticulação da carreira docente e a sua fragmentação, além de estimular a competitividade e o produtivismo no ambiente acadêmico.

De acordo com Mancebo (2008), a adoção sistemática das políticas neoliberais, no âmbito da educação superior, a partir da década de 1990, afetou profundamente as instituições públicas de educação superior. Segundo a autora, mesmo considerando uma “leve reversão nessa tendência” nos primeiros anos dos governos petistas, o conjunto das mudanças implementadas até então, entre outros aspectos, retraiu o financiamento das universidades, o que teria estimulado a “privatização no interior das instituições por meio da disseminação de parcerias entre as universidades públicas e as fundações privadas, da oferta de cursos pagos de extensão, da cobrança de algumas taxas, entre outros procedimentos” (p. 63).

Essa base legal é complementada com a legislação relacionada à inovação e à pesquisa científica e tecnológica, por exemplo, a Lei nº 10.973, de 02 de dezembro de 2004, que “dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo”, conforme expressa seu preâmbulo (BRASIL, 2004). Esta, por sua vez, é alterada pela Lei nº 13.243, de 11 de janeiro de 2016, expressa nos termos da Emenda Constitucional nº 85, de fevereiro de 2015, ambas já sob o governo Dilma Roussef.

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No artigo primeiro de ambas as leis, vislumbramos uma diferença fundamental de concepção. Na Lei nº 10.973/2004 está dito: “Esta Lei estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação e ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento industrial do País, nos termos dos Artigos 218 e 219 da Constituição” (BRASIL, 2004, Art. 1º). Na Lei nº 13.243/2016 a redação do artigo primeiro é mais ampla, como se pode ver: “Esta Lei estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional do País, nos termos dos arts. 23, 24, 167, 200, 213, 218, 219 e 219-A da Constituição Federal” (BRASIL, 2016, Art. 1º).

A diferença fundamental de concepção a que nos referimos acima diz respeito ao fato de que na primeira Lei fala-se em “desenvolvimento industrial do País”, enquanto que na segunda, fala-se de “desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional do País”. Parece querer-se abranger todo o sistema produtivo e não apenas o industrial, observando o plano nacional, mas também o regional que, de certa forma está explícito no corpo da Lei.

Duas políticas igualmente importantes relacionadas com a reestruturação da educação superior no ano de 2004 são, as Leis nº 10.861/2004 e 11.079/2004. A primeira institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES, uma das principais medidas jurídicas que envolvem a prenunciada reforma da educação superior do governo Lula e que, “na prática, como instrumento de controle, vai contribuir com a materialização da concepção de Estado gerencialista cunhada na reforma de 1995 [...]” (MEDEIROS, 2012, p. 97). Na sequência, pela Portaria nº 2.051/2004, em complemento à Lei anterior, o MEC regulamenta o Conselho Nacional da Avaliação da Educação Superior – CONAES.

SINAES e CONAES visam e sustentam um princípio constitucional relacionado à educação superior: “a garantia do padrão de qualidade” (Art. 206, Inciso VII), nas esferas pública e privada. Conforme estabelece o artigo segundo da Lei do SINAES, o objetivo é promover a avaliação da educação superior, visando garantir o “padrão de qualidade”. Sob a supervisão do CONAES, a avaliação deve ser pautada na Avaliação das Instituições de Educação Superior, Avaliação dos Cursos de Graduação e Avaliação do Desempenho dos Estudantes.

Segundo Medeiros (2012), o documento “Orientações Gerais para o Roteiro da Autoavaliação das Instituições sugere alguns aspectos a serem considerados na avaliação institucional. A avaliação dos docentes, por exemplo, deve ser pautada nos conceitos já

utilizados pela CAPES para a pós-graduação strictu sensu: Índice de Qualificação do Corpo Docente – IQCD, produção acadêmica/docentes, aluno tempo integral/professor; grau de envolvimento com a pós-graduação, com a pesquisa, com a extensão (MAUÉS, 2006 apud MEDEIROS, 2012, p. 98).

Dessa forma, seguindo os critérios do SINAES, o trabalho docente passou a ser avaliado com base na quantidade de trabalhos apresentados em eventos nacionais e internacionais, de pesquisas realizadas, de livros publicados e de aulas na graduação e na pós- graduação. Essas alterações, além de ampliar a jornada de trabalho, provocou uma profunda intensificação do trabalho docente. Além disso, a disputa interna entre professores por recursos financeiros em busca de apoio para seus projetos e participação em eventos ficou muito mais acirrada (MEDEIROS, 2012, p. 98).

Uma das críticas relacionada ao Sistema de Avaliação, segundo Ferreira (2009), reside em uma suposta “lógica produtivista, meritocrática”, além de atribuir ao Estado o papel prioritário de avaliador e regulador. Em relação à lei das parcerias público-privado, uma das críticas diz respeito ao fato de que ela permite a “outorga de recursos públicos à administração de entes privados e amplia a utilização de recursos públicos por entidades privadas”