1. INTRODUÇÃO
Um assunto chave no debate mundial contemporâneo. Um estado com recursos naturais abundantes, rico em petróleo, para onde convergem investimentos bilionários dos quatro cantos do planeta. Uma cidade maravilhosa, sede dos próximos Jogos Olímpicos. Um país de democracia mais madura e de conscientização popular em marcha. Um período marcado pela crise global e grande transformações sociais. É este o complexo cenário em que se dá o avanço da política ambiental fluminense, no período de 2007 a 2013, tema de análise deste capítulo. O objetivo aqui é apresentar as ações e os projetos voltados para a recuperação do ambiente e o desenvolvimento sustentável do Estado do Rio de Janeiro empreendidos neste período e discutir propostas para o futuro.
A equipe no comando da gestão ambiental estadual, a partir de 2007, colocou, como um prin- cípio, para os demais setores do governo e da sociedade, que o desenvolvimento econômico é necessário e desejável, desde que os grandes projetos industriais e de infraestrutura conside- rem o menor impacto ambiental possível e a adequada compensação deste impacto. A partir dessa visão, pode-se afirmar que a área ambiental do Rio de Janeiro vivenciou, no pe- ríodo abrangido por esta análise, avanços extraordinários que a destacaram no cenário nacional, tornando mais equilibrada a relação entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico em um estado que detém o segundo maior Produto Interno Bruto (PIB) do país.1
O horizonte nos mostra, porém, que ainda há bastante a fazer. Profissionais engajados e vonta- de política permitiram ganhos significativos nas questões de licenciamento ambiental, resíduos sólidos, saneamento, unidades de conservação, recursos hídricos, qualidade do ar, controle de cheias – segmentos tão diversos quanto seus planejamentos e especificidades. Ações relevan- tes foram implementadas. Números confirmam o sucesso da empreitada.
O trabalho resultou numa transformação gigantesca na gestão, na conservação e na recupe- ração do meio ambiente no estado. Erros foram cometidos e críticas foram feitas - o que é parte de um saudável processo, que, como qualquer política pública, precisa de aprimoramen- tos ininterruptos e correções de rumo. O desafio agora é dar continuidade a projetos com potencial de melhorar a qualidade vida dos cerca de 16 milhões de habitantes do Rio de Janeiro. E, dessa forma, manter o compromisso de um meio ambiente preservado, capaz de atender as demandas também das gerações futuras.
É importante ressaltar que nenhum governo ou governante realiza nada sozinho. Além dos órgãos diretamente ligados à área ambiental, como a Secretaria Estadual do Ambiente (SEA) e o Instituto Estadual do Ambiente (Inea),2 o trabalho desenvolvido nos últimos anos contou
com as demais equipes do governo estadual, com o governo federal e as prefeituras fluminen- ses. Nomes representativos na Assembleia Legislativa e no Congresso Nacional se mostraram sempre presentes. Apoio e cooperação também vieram dos setores industrial, agropecuário e de pesca, bem como de ONGs e da academia. Prestadores de serviços, consultores, constru- tores, Banco Interamericano, Banco Mundial, BNDES e Petrobras fizeram a sua parte. E a população, por sua vez, tem sido uma das principais protagonistas com voz ativa dessa história. Este capítulo oferece o relato de uma experiência que não deve ter um ponto final. A ideia é que a análise do contexto, dos desafios e das medidas adotadas sirva de alicerce para a constru- ção de um estado cada vez mais sustentável. Informação é aprendizado, e permite aos futuros gestores concluir projetos em aberto, criar novos e dar mais alguns importantes passos no contínuo e necessário processo de mudança.
3 Em 2007, a produção de petróleo do Rio foi de 520,922 milhões de barris, 81% do total de 638,018 milhões produzidos no país, segundo dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis.
2. SITUAÇÃO AMbIENTAl DO RIO DE JANEIRO EM 2007
Em 2007, o Rio de Janeiro apresentava um padrão de crescimento acima da média nacional. O vigor econômico do segundo PIB do país e, sobretudo, a força do setor de petróleo no esta- do, com mais de 80% da produção nacional da commodity,3 atraíam grandes empreendimentos
para o território fluminense.
• Em 2007, apenas 1 em cada 5 habitantes do Rio tinha seu esgoto tratado
• 90% do lixo ia para lixões. Os aterros sanitários recebiam 10% do lixo coletado no estado O desenvolvimento ambiental e sanitário do estado, porém, mostrava-se, sob diversos aspec- tos, incompatível não só com a importância econômica do Rio, mas também com o futuro que se vislumbrava. Nos arquivos dos três órgãos ambientais, mais de 10.000 processos de licenciamento aguardavam análise. Apenas um em cada cinco habitantes tinha seu esgoto tra- tado. Havia 49 lixões públicos, operados pelas próprias prefeituras, que lá jogavam o resíduo recolhido. Os aterros sanitários recebiam apenas 10% do lixo coletado diariamente. Como consequência, o estado convivia – e em alguns casos ainda convive – com indicadores ambien- tais reprováveis.
Economicamente necessários, os grandes empreendimentos que por aqui aportavam traziam, infelizmente, impactos ambientais relevantes. Mais do que simplesmente colher os frutos eco- nômicos, o estado teria que equilibrar um ambiente favorável ao investimento das empresas nas bases sólidas do desenvolvimento sustentável e da economia verde, capaz de gerar qualida- de de vida às gerações atuais e futuras sem comprometer os recursos naturais.
• O Estado do Rio tem 20% de sua área coberta por Mata Atlântica. O Brasil tem, em média, 7%
A economia pujante das indústrias não poderia menosprezar, ameaçar ou destruir o ativo verde do Rio. O estado fluminense é uma das unidades da federação com maior percentual de Mata Atlântica preservada. Tem 20% de sua área coberta por esse bioma – a média nacional é de 7%. Trata-se de um patrimônio ambiental gigantesco, vital para atividades tão diversas quanto importantes, como o turismo, o mercado imobiliário e até mesmo o mercado de ativos ambientais.
Com a estrutura pública disponível em 2007, no entanto, parecia impossível fazer frente à demanda que se desenhava por licenciamento, fiscalização e conservação, entre outras. A mo- dernização de todo o sistema de gestão ambiental não era uma escolha, mas uma pré-condição para o novo governo que se iniciava.
3. POlíTICA AMbIENTAl DO ESTADO
Dado o contexto, em 2007, os principais desafios na área ambiental foram agrupados em oito grandes áreas:
1. Reestruturação do Sistema de Gestão Ambiental: A criação do Inea; 2. A Gestão Participativa e Descentralizada;
3. Recursos para a Gestão Ambiental; 4. Monitoramento e Fiscalização; 5. Unidades de Conservação; 6. Mudanças Climáticas; 7. Recuperação Ambiental; e 8. Educação Ambiental.
Esta seção apresenta um detalhamento das principais ações e projetos desenvolvidos, com o objetivo de responder aos desafios colocados.
3.1 Reestruturação do Sistema de gestão Ambiental: A criação do Inea
Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (Serla), Fundação Estadual de Enge- nharia do Meio Ambiente (Feema) e Instituto Estadual de Florestas (IEF) eram os órgãos responsáveis, cada um em sua área de atuação, pela gestão ambiental do estado em 2007. Desestruturados, sucateados, com quadros técnicos desgastados e desestimulados, presos a antigos modelos de gestão, não davam mais conta da demanda.
Na Feema, órgão criado em 1975 como referência nacional, o modelo de licenciamento am- biental existente se tornara absolutamente incapaz de atender a demanda. Havia um passivo de sete mil processos, que permaneciam por anos trancados em armários. Legislação inadequa- da, baixo nível de investimentos, recursos do Fundo Especial de Controle Ambiental (Fecam) usados em outras finalidades (que não a ambiental) e contingenciamento de verba própria também eram obstáculos.
Além da não priorização da área ambiental em governos anteriores, o funcionamento de três estruturas administrativas paralelas gerava sobreposição de atribuições, análises parciais que comprometiam a visão abrangente das questões ambientais e múltiplas demandas burocráticas para os usuários dos serviços prestados pelos três órgãos ambientais. Assim, em 2007, por força do decreto nº41.628, ficou determinado que as estruturas de Serla, Feema e IEF se fundiriam, dando lugar ao Inea (Instituto Estadual do Ambiente).
O novo órgão nasceu efetivamente em 2009, com a missão de induzir e zelar pelo crescimen- to com a devida preservação, rompendo de vez com a ideia de que a área ambiental é a área do entrave, do obstáculo ao desenvolvimento fluminense. O Inea surge com “a missão de prote- ger, conservar e recuperar o patrimônio ambiental do Estado do Rio de Janeiro e promover a agenda do desenvolvimento sustentável.”4
Com apoio de equipe técnica da Fundação Getulio Vargas, o Inea foi modelado para “ser um órgão gestor ambiental de referência, exercendo um papel estratégico na agenda de desenvol- vimento do Estado do Rio de Janeiro, com quadro funcional qualificado e valorizado, credibili- dade e atuação descentralizada.”5
A decisão se mostrou acertada e trouxe um enorme ganho de eficiência administrativa; eco- nomicidade; maior celeridade nas decisões; consolidação dos diversos procedimentos de li- cenciamento; e integração das ações de proteção e recuperação ambiental referentes às três agendas: verde, das florestas; marrom, da poluição; e azul, dos recursos hídricos.
Mas foi preciso trabalho árduo, e nada se faz sem pessoal qualificado. Logo em 2009, ano da instalação do Inea, a realização do primeiro concurso público da área ambiental do estado per- mitiu a contratação de 240 técnicos, processo chave para um novo cenário. Em 2012, foi feito o primeiro concurso para guarda parques do Brasil, através do qual foram contratados 220 técnicos para atuar nas unidades de conservação. Em 2013, outra seleção possibilitou o ingres- so de mais 160 técnicos. Um plano de cargos e salários aprovado, em 2011, trouxe melhorias salariais e perspectiva de carreira, buscando fixar o quadro técnico conquistado.
O órgão, atualmente com mais de 1.500 funcionários, nasceu inovador, inspirado no modelo das agências reguladoras federais. Autonomia, participação e integridade formam uma base sólida. Dotado de um conselho diretor (presidência, vice-presidência e seis diretorias), sua estrutura induz à integração e ao compartilhamento da responsabilidade das decisões. Em reuniões semanais, o Conselho Diretor discute pautas vitais, como licenciamento ambiental, administração do órgão e realização de investimentos.
O Inea foi estruturado em seis diretorias divididas por áreas temáticas: Licenciamento (Dilam), Monitoramento e Fiscalização (Dimfis), Recuperação Ambiental (Diram), Gestão de Águas e Território (Digat), Biodiversidade e Áreas Protegidas (Dibap) e Administração e Finanças (Diafi).
4 Missão institucional do Inea (http://www.inea.rj.gov.br/Portal/MegaDropDown/Institucional /OqueeoINEA/index.ht- m&lang= em 21/05/2014)
5 Visão institucional do Inea (http://www.inea.rj.gov.br/Portal/MegaDropDown/Institucional /OqueeoINEA/index.ht- m&lang= em 21/05/2014)
O poder de controle da sociedade e mecanismos de estímulo da ética e da moralidade fazem parte da nova gestão administrativa. A transparência, vital a um órgão público, é assegurada por instrumentos como Ouvidoria e Corregedoria.
A Ouvidoria é um canal aberto com a sociedade. O Inea oferece o Disque Ambiente e um endereço eletrônico, por meio dos quais cidadãos e instituições podem requerer informações sobre as atividades ou atuações do instituto, além de fazer reclamações e denúncias. A Corre- gedoria é um instrumento de ética e moralidade. Os corregedores têm total autonomia para investigar denúncias contra agentes públicos, promover ações corretivas e adotar medidas pre- ventivas contra desvios administrativos.
O órgão busca trabalhar lado a lado com a sociedade. É uma construção sensível, que per- mite que a população participe de diversas formas da política de conservação do estado. A colaboração pode surgir através de uma Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), da participação nos Comitês de Bacia ou dos conselhos gestores de unidades de conservação. Formar uma rede, ou melhor, uma verdadeira malha de atuação, se mostrou essencial. Assim, o Inea conta com uma gestão descentralizada, formada por nove superintendências regionais, abrangendo todo o interior do estado. São 43 mil quilômetros quadrados, em 92 municípios. A gestão descentralizada aproxima o órgão da sociedade fluminense, gerando maior agilidade no atendimento dos usuários e possibilitando a participação e a cooperação com governos locais, num movimento integrado.
Se há metas e meios, é preciso também ter recompensas. A adoção da gestão por resultados, a partir de 2012, reforça o caráter inovador do Inea. É um dos primeiros órgãos estaduais a apro- var um contrato de gestão – peça importante no processo de fortalecimento e modernização, que orienta a geração de resultados. Com apoio da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (Seplag), Firjan e Fundação Getulio Vargas, foi firmado naquele ano o primeiro con- trato de gestão, gerando ganhos visíveis na motivação dos servidores e permitindo alcançar metas quantificáveis. O contrato institui o pagamento aos servidores de bônus por resultados atingidos, a exemplo do que ocorre nos setores mais competitivos da iniciativa privada. Esse modelo teve e tem um importante efeito sobre o corpo técnico, de engajamento e sentimento de valorização profissional.
• Em 2013, como resultado de um novo modelo de gestão, 1.472 servidores do Inea passa- ram por avaliação de desempenho
Pelo modelo de gestão implantado, anualmente, o contrato de gestão é pactuado entre o Inea e a SEA, e tem a Seplag como interveniente. De acordo com o modelo, o Inea se compromete com resultados institucionais anuais. Entre os indicadores avaliados estão, por exemplo, o nú- mero de licenças concedidas, a ampliação de unidades de conservação e os recursos investidos. Um núcleo interno acompanha e ajusta os processos para o cumprimento das metas. Ao fim do período em questão, um comitê avalia se o órgão fez a sua parte (Figura 1).
A Tabela 1 sintetiza as metas atingidas para os indicadores institucionais estabelecidos no con- trato de gestão de 2013. Percebe-se que a grande maioria das metas foi cumprida, e muitas delas, superadas. Somados os totais de 20126 e 2013, foram cerca de R$ 8 milhões em bonifi-
cações. No período, 1.472 servidores passaram por avaliação de desempenho, uma verdadeira revolução no segmento.
Em quatro anos, é possível notar um claro fortalecimento institucional do órgão, que ganhou corpo e estruturas. Prédio próprio, sedes regionais, veículos, helicópteros e barcos permitem aos servidores realizar seu trabalho em condições adequadas e com independência e agilidade que a proteção ao meio ambiente exige.
FIGURA 1
Modelo do contrato de gestão.
TABELA 1
Indicadores de desempenho por equipes - resultado final 2013.
Fonte: Inea.
Entre os principais desafios do órgão - todos definidos e comunicados de modo claro e aberto - estão a integração definitiva da política ambiental à agenda de desenvolvimento do estado, a inclusão de novos planos estratégicos de gestão ambiental e a crescente proteção do maior ativo fluminense: o meio ambiente.
No caminho, há outros enormes desafios, como preservar o patrimônio ambiental, atender a gigantesca demanda por recuperação de áreas degradadas, monitorar e despoluir água, ar e áreas contaminadas, além de fiscalizar de modo contínuo.
Um bom exemplo do tamanho do obstáculo é a qualidade do ar. Os gases emitidos por veículos representam mais de 75% da poluição das bacias aéreas. Atualmente, são cerca de 5 milhões de carros, motos, ônibus e caminhões no estado, e a frota cresce a uma taxa de 5%, o que representa 225 mil novos veículos por ano. Sem oferecer à população meios de transporte de massa eficientes e automóveis menos poluentes, a conta ambiental não fecha.
• Os gases emitidos por veículos representam mais de 75% da poluição das bacias aéreas, um desafio à qualidade do ar no Rio
3.2 A gestão participativa e descentralizada
Na reestruturação do sistema de gestão ambiental, o grande marco, como apresentado, foi justamente a criação do Inea, um órgão público que tem como metas a integração e a des- centralização do setor, visando à eficiência - e sem que haja qualquer contradição entre esses conceitos. Mas a modernização da gestão não parou por aí. O Inea é apenas o ponto de partida de uma malha fortemente costurada, necessária para sua atuação abrangente e sólida. Com o foco no modelo participativo e na transparência decisória, houve a reinstalação do Conselho Estadual de Meio Ambiente (Conema) e o fortalecimento do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERHI). Já a Comissão Estadual de Controle Ambiental (Ceca) passou a ser integrada por representantes da sociedade civil, e o mesmo foi feito no conselho do Fecam, agora composto por membros externos. Por fim, mas não menos importante, a Câma- ra de Compensação Ambiental foi instituída, cabendo-lhe a tarefa de definir a aplicação dos recursos provenientes das compensações ambientais pagas pelos grandes empreendimentos licenciados no estado.
Uma área em que a gestão descentralizada tornou-se referência no país foi a gestão de recur- sos hídricos. Apesar da lei nacional de águas e da lei estadual – em vigor desde 1997 e de 1999, respectivamente – determinarem a criação dos comitês de bacia de forma participativa, e a implementação dos instrumentos de gestão (planos de bacia hidrográfica, outorga de direitos de uso e cobrança pelo uso da água, entre outros), os avanços ainda eram tímidos. A partir de 2007, o estado foi dividido em nove regiões hidrográficas, tendo sido implantados todos os comitês de bacia com suas respectivas agências executivas (somente o Comitê da Baía de Guanabara ainda não dispõe de sua agência, em fase final de criação). A adesão do Estado do Rio ao Cadastro Nacional de Usuários de Água (CNARH), mantido pela Agência Nacional de Águas (ANA), permitiu a ampliação do conhecimento dos usuários de água e a integração das informações em uma base nacional, de suma importância para o estado fluminense, que depende, sobretudo, da Bacia Paraíba do Sul, compartilhada com os Estados de São Paulo e Minas Gerais.7
A cobrança pelo uso da água, instituída em lei em 2004, foi ampliada de forma significativa em 2009, com a aprovação de novos regulamentos, o que permitiu atingir todos os usuários de água estaduais. Os recursos arrecadados passaram de cerca de R$ 3 milhões anuais para mais de R$ 35 milhões, sendo garantida a aplicação de 90% do total nas bacias onde foram gerados, em projetos de recuperação e preservação da água definidos pelos comitês de bacia. A desti- nação de 50% da compensação financeira oriunda do setor elétrico (cerca de R$ 3,7 milhões), para o custeio das agências de água, é um arranjo inédito em nível nacional, onde menos de 10% dos comitês de bacia dispõem de uma estrutura executiva de apoio.
7 A Bacia Paraíba do Sul abastece 75% da população fluminense e a maior parte da demanda de água do setor industrial e agrícola do Estado do Rio de Janeiro.
Com o intuito de agilizar o licenciamento de atividades de baixo impacto ambiental, desde 2007, a Secretaria do Ambiente e o Inea passaram a celebrar convênios com as esferas muni- cipais, descentralizando o licenciamento deste tipo de atividade. Quando a Lei Complementar nº140 foi aprovada em 2011, atribuindo aos municípios o licenciamento de atividades com- patíveis com suas estruturas técnicas, 46 cidades fluminenses já acumulavam experiência na concessão de licenças. Dessa forma, hoje, o Inea reconhece até que nível um determinado mu- nicípio tem a capacidade para licenciar projetos, e supervisiona a emissão das licenças, zelando assim pela aplicação e o cumprimento da lei. Desde o início da experiência de descentralização, cursos de capacitação e qualificação para licenciamento passaram a ser oferecidos a gestores e técnicos municipais pelo Inea. Assim, a descentralização para os municípios da emissão de licenças de atividades de pequeno e médio porte, com impacto meramente local, vem permi- tindo ao quadro técnico do Inea se concentrar, de maneira criteriosa, nos processos de maior potencial poluidor.
Em outra frente, os procedimentos de licenciamento foram revisados e consolidados no Siste- ma de Licenciamento Ambiental (Slam), com simplificação e agilidade dos processos, além de maior responsabilização dos empreendedores.
As melhorias vêm sendo percebidas ano após ano e, entre 2007 e 2013, foram emitidos 13.332 licenças, autorizações, certificados e outorgas, além de terem sido realizadas 23.904 vistorias e analisados 80 estudos de impacto ambiental.
Para fins de comparação, basta lembrar que a Feema emitia cerca de 600 licenças por ano. O Inea fechou 2013 com 4.000 licenças emitidas e mais cerca de 2.800 concedidas pelos municípios (de forma descentralizada), totalizando quase 7.000 licenças, uma evolução que trouxe para a regularidade milhares de empreendimentos. O Gráfico 1, ao lado, mostra, degrau a degrau, a evolução do licenciamento ambiental ao longo dos últimos cinco anos.
3.3. Recursos para a gestão Ambiental
Tão importante quanto reunir capacidade técnica e institucional, é garantir os recursos finan- ceiros para a ação. Entre 2009 e 2013, foi registrado um avanço significativo dos investimen- tos na gestão ambiental do estado. Mas como isso foi possível? Afinal, dinheiro não se multi- plica num passe de mágica. Para dar sustentação à nova gestão, foi feito um esforço político e