Falta de ajuste do modelo à realidade da atividade petrolífera no Brasil

O IBP como uma associação que abarca as mais importantes empresas exploradoras do setor petrolífero, foi instigado a dar um parecer sobre as dificuldades com o modelo REPETRO no que tange à limitação de uma lista positiva editada praticamente da mesma forma pelo Estado brasileiro, sob responsabilidade da RFB, desde 1999.

De maneira direta o IBP afirma que essa variável restritiva, que causa limitação ao modelo e o afeta de forma negativa, está assim intocada graças a inércia das próprias empresas que atuam no petróleo. Existe de fato um temor de que qualquer mudança legislativa venha na verdade atrapalhar ou retirar os direitos que hoje são usufruídos com esse regime.

Existe um medo tamanho, que apesar de ser necessária uma transformação na norma, as empresas interessadas preferem em nada alterar, pois já conhecem as limitações e limites de aplicação dos regimes.

Apesar da limitação do modelo REPETRO, mesmo assim existem vantagens econômicas que devem ser perdidas.

Um exemplo, são as empresas prestadoras de serviço que já têm diversos contratos em andamento e não querem ser pegas de surpresa, com algum tipo de mudança legislativa na área de regimes especiais, que possam traduzir em custos não previstos anteriormente em seus contratos, em especial no REPETRO.

As empresas preferem manter o contrato e não responderem por possíveis custos que venham surgir após a alteração da norma, e que possam afetar os contratos em desenvolvimento.

Essa afirmação vai de encontro com que o da ABSPETRO informou sobre o problema da insegurança jurídica, no ponto supra 6.1, quando as empresas prestadoras de serviço têm dificuldades com os fiscais da Receita Federal, que muitas vezes resolvem cobrar impostos de bens repetráveis de forma equivocada. Quando isso ocorre, o custo com esse pagamento de tributos não consegue ser repassado para a empresa que contratou os seus serviços, sob a alegação que não é aceitável pagar por um tributo indevidamente cobrado pela autoridade aduaneira, que contrário ao modelo REPETRO criado pela própria RFB.

É o IBP afirma também que existe uma falta de comunicação entre os próprios agentes privados para buscar uma posição única para mudar o REPETRO.

Falta uma estratégia por parte das empresas para capitular (Martin, 2003) o poder público e demonstrar o legítimo interesse na busca da expansão do benefício do REPETRO a outros itens, que são necessários à atividade de pesquisa e lavra de petróleo e gás.

Além desse problema de procurar unir esforços conjuntos por parte dos maiores interessados em melhorar o modelo REPETRO, existiu em 1999 uma corrente contrária ao REPETRO. O Secretário da Receita da época, dr. Everardo Maciel, foi pressionado pelas empresas nacionais, fornecedoras de itens utilizáveis na prestação de serviço, que não aceitavam a hipótese de ocorrer a importação de itens estrangeiros sem tributos, que promoveria uma concorrência não perfeita. Por isso, a lista aprovada desde então para o REPETRO foi mínima.

Aqui se desvenda um dos principais motivos para limitação do REPETRO. Tanto o antigo Decreto nº 3.161/99, quanto o atual Decreto nº 4.543/02, art. 411 §1º o presidente da República transfere para a Receita Federal, tendo o poder para listar quais bens serão necessários às operações de pesquisa e lavra, segundo os ditames da lei do petróleo. Por outro lado, ao receber tamanha responsabilidade, a RFB tem o dever e o poder político de decidir o que, como, e quem poderá se beneficiar deste modelo. E o principal deverá saber quanto isso trará de retorno para o país em termos não só de investimento pela renúncia fiscal tão apregoada, mas o quanto isso dará de retorno para sociedade. De fato a RFB deveria desenvolver um modelo econométrico para mensurar os efeitos do REPETRO, com suas variáveis endógenas e possíveis exógenas que afetem a economia nacional.

Na percepção da Petrobras o problema com o modelo REPETRO foi que ao listar esses bens que são passíveis de importação, na forma escrita e positiva, o direito criou uma trava ao processo econômico.

A norma está estática deste 1999 e não permite que novos ativos, desenvolvidos com intensas pesquisas e regadas de altíssimos investimentos, possam ser importados ao Brasil, com os mesmos benefícios de outros ativos, que se encontram listados no REPETRO. Isso traz um encarecimento ao processo pré-operacional à atividade petrolífera no Brasil.

Ocorre a tributação de uma fase pré-operacional. Essa conclusão servirá de base para estudo na seção seguinte 6.3 a seguir que tratará deste tema, como mais uma variável limitativa do modelo.

Não se pode negar que o desenvolvimento tecnológico é responsável pelo incremento na produção nacional de petróleo. O desenvolvimento não só ocorre pela descoberta de novas jazidas, como pelo aproveitamento de antigas, que se foram descobertas, porém pela falta de instrumentos e equipamentos eram inatingíveis, sendo agora, com as novas tecnologias e criações da indústria, possível lançar mão de tais recursos.

Afirma a Petrobras na pessoa do assessor da Presidência que o mais urgente para melhorar a importação e exportação de bens destinados à área petrolífera é a alteração do REPETRO.

Deu com exemplo flagrante da falta de atualização desta legislação ao tratamento dispensado ao equipamento denominado RISER.

Essa situação já havia sido abordada no ponto anterior, com foco no desconhecimento por parte da autoridade aduaneira do funcionamento do modelo. Agora é apresentado aqui como falta de capacidade política da Secretaria da Receita Federal em melhorar a própria legislação ou o modelo de importação e exportação do REPETRO, perante as novas realidades tecnológicas que afetam diretamente a exploração do petróleo e gás.

Há um salto de responsabilidade administrativa, no ponto anterior o problema era o chefe da alfândega, agora aqui é do chefe do órgão fazendário, que por delegação de poderes do presidente, tem mais atribuições que o próprio Ministro da Fazenda ou Ministro das Minas Energias para decidir sobre política energética no Brasil, sem mencionar que esse poder concorre com o do Presidente do órgão máximo regulador ANP.

Retornando ao exemplo do RISER, ficou claro que hoje é permitida a importação do RISER, feito de ferro ou aço, com a suspensão total dos tributos incidentes na operação de comércio exterior. Isto ocorre, pois a lista positiva firmada pela a Receita Federal em 1999, já previa que tal item teria esse benefício fiscal. Entretanto, a indústria de pesquisa e lavra de petróleo não pára de investir em tecnologias de ponta, com isso nos últimos anos foi

desenvolvido pele indústria internacional o RISER de alumínio, que é mais leve e tão eficiente quanto o modelo de aço.

Além disto, este novo tipo de RISER consegue realizar ligações na produção, o que seu equivalente de aço não consegue atender. Porém, esse avanço na pesquisa de águas profundas, em off-shore, não pode atualmente contar com o benefício da importação com a suspensão tributária pelo REPETRO, pelo simples fato de não constar da atual lista da IN SRF 04/01.

O RISER de alumínio operacionalmente é o único que pode ser mantido em longas distâncias nas linhas de produção, entretanto o legislador não permite o mesmo tratamento dispensado ao equipamento de aço, sob a ótica aduaneira.

Aqui vale encadear o assunto com o caso da empresa “El Passo” mencionada anteriormente. Além desta empresa de exploração de petróleo, a fornecedora desta tecnologia, a empresa Noble, através de entrevista concedida pelo seu executivo sr. Cees Van30, à Revista Brasil Energia, informa que já procurou as autoridades aduaneiras para expor a limitação do modelo REPETRO. Informou que a lista positiva não alcança tal item e por isso é uma barreira, pois impede a importação isolada deste item. Só está sendo admissível a importação deste bem em conjunto com a plataforma (sonda). Pelas regras fiscais quando o RISER de alumínio está acompanhado no inventário da Plataforma, segundo as regras de classificação fiscal, é tratado como um único item prevalecendo a classificação da embarcação. Logo, o RISER alumínio é admitido com benefício do REPETRO. Nesta entrevista a empresa deixa bem claro que somado a baixa remuneração que a Petrobras paga pela utilização das suas sondas e dado as novas propostas por outras áreas do mundo, que necessitam dos seus serviços pagando preços superiores ao brasileiro, o outro fator que pode ser decisivo para sair do Brasil é a manutenção da tributação de importação sobre o seu RISER de alumínio.

E ainda acrescenta que isso é um erro burocrático do sistema de tributação, uma vez que o mesmo tratamento não se aplica ao RISER de aço.

É visível que o Estado brasileiro, pela utilização do modelo REPETRO sofre de uma inércia administrativa tamanha, que aparenta estar vivendo o passado e não sabe lançar de seus próprios mecanismos legislativos, como pela simples edição de uma instrução normativa, incorporando esse tal bem ao modelo, diante da maciça comprovação de sua

30 _{As afirmações feitas à revista foram confirmadas diretamente pelo vice-presidente da Noble em setembro}

utilidade para área petrolífera nacional e possíveis prejuízos com a saída da única empresa que detém a tecnologia para expandir os processos de prospecção no Brasil.

Ou seja, é necessária uma mudança legal, onde a própria norma não entrave o desenvolvimento desejado pela própria legislação brasileira para essa estratégica atividade econômica.

O IBP, num trecho da entrevista que tratava sobre o tema sobre a criação do REPETRO destacou: “Mas a norma hoje está parada. É necessário rever novamente essa norma para melhorar, principalmente em função dos controles aplicados sobre as empresas que operem neste mercado. A legislação federal é muito exigente no controle de importação e exportação sobre as empresas que operam neste mercado”.

Foi abordada a argumentação da Petrobras sobre a história da lista inicial do REPETRO, que foram diminuídas para atender a interesse nacional e defendida à época pela da Receita. Para este instituto, a redução da lista foi negativa para a própria indústria local. A empresa nacional no processo entra como exportadora, porém só irá exportar se a empresa estrangeira conseguir manter este item no Brasil, dentro do Regime REPETRO. Um exemplo de empresa nacional que conseguiu expandir seus negócios é a empresa FMC. A ABSPETRO testemunha a respeito do momento que participaram com os demais agentes da discussão e com antigo secretário da Receita Federal, sr. Everardo Maciel, para instituição do novo REPETRO. Apresentaram com os demais uma lista de bens que deveria usufruir a importação com suspensão de tributos e por conseqüência participar do novo regime. O antigo secretário cortou uma série de itens, entende que talvez esse corte da lista estivesse correto para aquela época na década de 1990.

Ainda na esteira de bens que deveriam participar do modelo REPETRO a Petrobras exemplifica uma situação em que as importações de ativos aplicáveis e necessários à atividade de pesquisa e produção passam ao largo da discussão. Um exemplo são os helicópteros especiais que só servem para o transporte e tração de equipamentos especiais para as plataformas e não podem ser importados com suspensão. Outro caso é a embarcação chamada baleeira que se presta para a segurança das plataformas de exploração de petróleo e gás. Se estas baleeiras não estiverem equipando tais embarcações a Marinha não poderá permitir o funcionamento de tais plataformas, pois sem equipamento de segurança a plataforma não opera. Ou seja, esses bens são essenciais para atividade de pesquisa e lavra e petróleo.

A Receita Federal participou da pesquisa e relata que existe dificuldade tanto para a indústria e para a própria RFB, pois a legislação não atende plenamente aos bens que são necessários. A lei não consegue acompanhar essa mudança tecnológica promovidas no exterior. Entende que a entrada de novos equipamentos com a nova tecnologia está demorando a chegar ao Brasil, pois a legislação não ampara para utilização do regime REPETRO. Os equipamentos não estão relacionados na legislação. O Estado brasileiro teria o interesse de permitir a entrada de tecnologia, porém com essa limitação da lista não permite o ingresso destes tipos de bens e sim bens de tecnologia atrasada.

Quanto à permanência da lista do REPETRO com um eventual ajuste do modelo afirmam que deveria ser mantida a lista, pois dá uma direção. Entretanto, a lista nova não deveria ser fechada, deveria ser exemplificativa, apesar de existir previsão para bens acessórios, que não são inclusos. É necessário ter um artigo na IN para poder dar uma abertura para crescer o anexo. Esse anexo que está na atual Instrução Normativa se torna uma limitação desde 2001. Esses equipamentos são estratégicos para o Brasil e para o mundo, pois a energia é estratégica. São equipamentos muito caros e não podem ser feitos em série, levam mais de um ano para serem construídas ou reparados. Existem plataformas que são reformadas em alto-mar e não pode ser para sua produção. Outro problema é que outros países precisam de equipamentos de exploração, logo houve um aumento na demanda pela compra de plataformas de petróleo mundialmente.

Por conseqüência, o Brasil poderia crescer neste segmento de construção de plataformas ou reformas, pois há procura por este trabalho no mundo todo.

As plataformas são utilizáveis em vários locais, mas também outros países não têm como atender a demanda de industrialização destes ativos, para obter um melhor lugar para crescer.

Percebe-se claramente que existe dentro do corpo técnico da RFB perfeito conhecimento das limitações do modelo quanto à realidade e à necessidade de moldar o REPETRO num novo instrumento legal, que possa permitir o ingresso de novos bens de forma mais flexível do que é feito hoje.

Há o reconhecimento que a área petrolífera tem tanto a necessidade de importar bens que possam ser utilizados nas áreas brasileiras de prospecções, assim como existe também intrinsecamente no modelo a capacidade de dinamizar a atividade naval no Brasil, tanto pela compra e permanência no REPETRO de plataformas de petróleo e gás, quanto a partir

deste modelo, que permite benefício em fomentar essa indústria para exportar bens e serviços.

Com relação ao tamanho, considerado mínimo pela ABSPETRO, IBP e Petrobras da lista positiva atual do REPETRO, transparece que pode ser o reflexo de uma política de proteção à indústria nacional, questionou-se se houve percepção por parte da RFB de uma luta da indústria nacional como corrente contrária para expandir aquela. Com a autoridade de quem participou da feitura da IN SRF nº 136/87 relata que na época, na década de 1980, havia realmente uma lista negativa que impedia o acesso ao Brasil de bens sob o manto de admissão temporária, porém na atual não há praticamente. Entende-se ainda, que a atual Instrução Normativa foi feita sem essa intenção, porém anexo é pobre em relação à quantidade de bens que poderia trazer. É pobre, pois traz uma restrição na classificação fiscal. Essa classificação fiscal limita a inclusão de novos bens. Como por exemplo, temos o caso da Organização Mundial das Alfândegas (OMA) que alterou as classificações fiscais e o anexo continua limitando essa mudança. No caso de embarcações existem equipamentos que não estão no processo, como o caso de novos equipamentos utilizáveis na exploração ou aproveitamento do gás, que não era possível no passado, que ficavam em segundo plano: o gás era queimado agora é importante, sendo passível de aproveitamento; as tecnologias novas como o RISER de alumínio, que no passado, quando da criação da lista do REPETRO só servia os itens de aço, porém hoje existe tal mudança. Em sua opinião se o anexo não for atualizado poderá ter problemas futuros.

Concluiu-se que o modelo REPETRO está hoje afastando a possibilidade de importação e exportação de bens pelos seguintes motivos:

• falta de flexibilidade da norma e da gestão da Receita Federal em incluir novos bens que foram criados, depois de 1999, por novas tecnologias;

• possível resistência de empresas ou grupos nacionais que entendem que o REPETRO e desleal com o mercado nacional, por permitir uma concorrência na importação sem o pagamento de tributos de itens na lista;

• falta de uma política comum em torno de um único projeto para o melhoramento do modelo REPETRO, por parte da empresas que atuam no mercado petrolífero brasileiro;

• desconhecimento ou falta de informação técnica sobre os processos de pesquisa e lavra de petróleo e gás, gerando por conseqüência dificuldades em permitir

admissão de bens no modelo, principalmente bens complementares ou acessórios da lista. Este ponto foi alvo de estudo no subtítulo anterior;

• falta de compreensão por parte da RFB em aceitar que outros bens, que não somente os que estão dentro do espelho da água ou num poço terrestre, participam em conjunto com os demais equipamentos para obter sucesso no objetivo de pesquisa e lavra de petróleo e gás, tais como: helicóptero de uso exclusivo e especial utilizado no apoio e transporte de equipamentos para as plataformas; barcos de salvamento denominados baleeiras imprescindíveis à segurança das plataformas; itens aplicáveis diretamente no processo de produção como RISER de alumínio.