Após a análise da execução do programa do Plano Real, do contexto macroeconômico que envolveu o período de implantação e o que se sucedeu a ele, bem como, da trajetória ascendente da dívida pública de 1995 a 2005, será abordada a concepção, separadamente, de alguns autores, com relação aos fatores determinantes da evolução da dívida no período descrito. Alguns dados não possuem esta mesma periodização em função da não disponibilidade dos dados em determinados períodos ou pela fonte extraída e também porque se refere à abordagem temporal de cada autor. Eventualmente serão referenciadas tabelas e gráficos analisados por mais de um autor.
De acordo com GIAMBIAGI (2002), no período de 1995 a 1998 o fator determinante no resultado fiscal negativo do governo foi a deterioração do resultado primário e não o aumento da carga de juros (ver tabela 5). Outro ponto ressaltado foi de que o gasto público primário federal total cresceu mais que o dobro da taxa de crescimento médio do PIB, em todos os oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso.
Portanto, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, o grande déficit verificado resultou de uma política expansionista, já o ajuste de 1999 representou uma prova de comprometimento, por parte do governo federal, com o controle orçamentário dos gastos e com um ajuste fiscal, que era um anseio desde o início do Plano Real. Porém este só foi efetivamente adotado como meta a ser cumprida, em 2000, juntamente com seus parceiros do Mercosul, onde o Brasil se comprometeu a enquadrar-se em uma disposição geral à Ia Maastricht5 por meio da qual as NFSPs não poderiam exceder 3,5 % do PIB em 2002 e 2003 e 3% do PIB a partir de 2004 (GIAMBIAGI, 2002).
Um elemento central na evolução da dívida pública a partir de meados da década de 90 foi representado pelos "ajustamentos patrimoniais" [PASSINI (2000) e KAWALL et ali (2000)] apud GIAMBIAGI (2002), os quais podem ser apresentados como o resultado líquido de três elementos:
• o reconhecimento de antigas dívidas6, que impactaram na demanda agregada no passado, porém não foram devidamente registradas pelas estatísticas fiscais;
• as variações do valor da dívida como resultado da mudança da taxa de câmbio; e
• a privatização, utilizada para o abatimento da dívida pública.
As reformas institucionais que foram implementadas nos últimos anos do governo de Fernando Henrique Cardoso tinham como objetivo assegurar a
5 Tratado assinado em fevereiro de 1992, com o objetivo de promover a união monetária (EMU) dos países da União Européia (UE), no qual foram instituídos cinco critérios de convergência que deveriam ser atendidos pelos países da UE para que estes pudessem ingressar na EMU.
6 Estas dividas são habitualmente chamadas de "esqueletos", na linguagem jornalística, ou passivos contingentes, no jargão técnico.
manutenção de superávits fiscais primários em níveis apropriados e a sustentabilidade da dívida.
Conforme evidenciado em GIAMBIAGI et al (2004), algumas reformas realizadas no governo de Fernando Henrique Cardoso foram destacadas como importantes na tentativa de melhorar as contas do governo. Dentre as reformas pode-se citar a privatização, que passou ao setor privado "empresas deficitárias ou superavitárias com níveis inadequados de investimento", eliminando assim gastos que contribuíam negativamente para as contas públicas. Outra foi a reforma da Previdência ocorrida em duas etapas, sendo que na primeira estabeleceu-se uma idade mínima para quem estava entrando no setor público e para quem já estava na ativa aumentou-se o tempo de contribuição, na segunda etapa, através da Lei n°
9.876/99, foi implementado o fator previdenciário para o INSS, segundo a qual, as concessões de novas aposentadorias pelo INSS aos antigos trabalhadores do setor privado, teriam seu cálculo estabelecido em função da multiplicação da média dos 80% maiores salários de contribuição a partir de julho de 1994 (data definida para que não ocorressem questionamentos referentes à maneira de indexação de valores anteriores ao Plano Real) por um fator previdenciário baseado no tempo de contribuição e na idade de aposentadoria, ou seja quanto menor o tempo de contribuição ou a idade de aposentadoria, menor o valor do fator previdenciário utilizado no cálculo. Também de fundamental importância foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que definiu limites para as despesas com pessoal em todos os poderes, nos governos municipais, estaduais e federais, além de estabelecer vários dispositivos no controle das finanças públicas.
De acordo com PIRES (2006), apesar do sucesso na contenção da inflação, uma característica do período pós Plano Real, foi a abrupta elevação da dívida líquida do setor público. Este comportamento, segundo o autor, se deve, em grande parte, principalmente a três fatores:
(...) (i) o elevado pagamento de juros durante o período, (ii) os ajustes patrimoniais realizados durante os dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso e a reestruturação das dívidas com os estados e; (iii) o prazo de vencimentos da dívida mobiliária que é extremamente curto e concentrado e que se torna uma ocasião para crises financeiras. (PIRES, 2006, pg.2)
i) Os elevados pagamentos realizados devido à rolagem de dívida foram em sua maioria devidos à indexação de títulos da dívida pública à taxa SELIC7. Esta taxa é o principal mecanismo de combate à inflação utilizado pela administração federal, pode-se verificar sua evolução no período entre 1998 e 2005 no gráfico 2.
Uma tentativa de amenizar os impactos da taxa de juros sobre a dívida foi sua indexação à taxa de câmbio, e que foi mantida em patamar valorizado. Tal estratégia se mostrou equivocada, pois o governo não conseguiu controlar a taxa de câmbio devido à liberalização financeira que promoveu (PIRES, 2006).
GRÁFICO 2 - EVOLUÇÃO DA TAXA SELIC
-Taxa SELIC
FONTE: Bacen.
NOTA: Elaboração própria.
ii) A realização de ajustes patrimoniais se deveu à necessidade de reconhecer dívidas que não eram incorporadas ao passivo da federação.
7 É a taxa apurada no Sistema Especial de Liquidação e Custódia, obtida mediante o cálculo da taxa média ponderada e ajustada das operações de financiamento por um dia, lastreada em títulos públicos federais e cursadas no citado Sistema na forma de operações compromissadas.
iii) Um grande desafio para o tesouro brasileiro diz respeito à concentração de prazos da dívida pública. A necessidade de se alterar a estrutura de vencimentos e da escolha do melhor indexador para os títulos públicos representa o problema de administração macroeconômica, cuja composição pode-se observar na tabela 2. A dívida pública mobiliária é o principal componente da dívida líquida do setor público e representa o componente passível de projeção, com maior grau de confiabilidade (PIRES, 2006). Além disto, o governo tem ao seu dispor alguns instrumentos de curto prazo para administrá-la (a taxa de juros, taxa de câmbio, superávit primário).
Cabe aqui destacar que a Dívida Pública Mobiliária Federal Interna (DPMFI), que corresponde à dívida do governo central sob a forma de títulos em poder do mercado (agentes privados), compõem a maior parte da DLSP. Para um melhor entendimento, pode-se ainda ressaltar que a dívida competitiva do Tesouro Nacional, que é formada pelos papéis de responsabilidade dessa agência e tem por objetivos a rolagem de títulos mediante o mercado e o financiamento de déficits orçamentários, pela grandeza de seus estoques, das taxas de crescimento no período e de sua importância para a política econômica, sobressai-se na análise da DPMFI.
TABELA 2 - COMPOSIÇÃO DA DPMFI EM PODER DO PÚBLICO POR TIPO DE RENTABILIDADE
Discriminação 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Conforme verifica-se adiante na tabela 3, entre 1995 e 2002, fica nítido o crescimento da participação da dívida mobiliária competitiva do Tesouro na DLSP, refletindo assim a necessidade de financiamento dos déficits primários até 1997 e a partir de 1998 nos impactos das elevações das taxas de câmbio e juros sobre a dívida competitiva do governo, portanto faz-se necessário salientar os principais
fatores conjunturais macroeconômicos ocorridos neste período, além de seus reflexos, e que influíram significativamente neste aumento, segundo CARVALHO et al. (2003), pg. 9-10:
1. Janeiro a julho de 1995 (mudança no regime cambial brasileiro e incerteza quanto ao câmbio): nesse período, em meio aos efeitos da crise do México, a taxa over-selic manteve-se alta e crescente, enquanto a variação cambial apremanteve-sentou média mensal de 1,5%.
2. Agosto de 1995 a setembro de 1997 (contínuo decréscimo da taxa over-selic e funcionamento adequado do regime de câmbio administrado, possibilitado pela farta liquidez dos mercados financeiros internacionais): apesar da melhoria do perfil da dívida (aumento de prazos médios e da participação dos papéis prefixados), esse período foi marcado pelo agravamento do déficit em conta corrente do balanço de pagamentos e pela deterioração do resultado primário do setor público.
3. Outubro de 1997 a dezembro de 1998 [efeitos da crise asiática (julho de 1997) e da crise russa (agosto de 1998)]: período marcado pela elevação das taxas de juros internas e pela tentativa frustrada de ajuste fiscal ("Pacote 51"); na gestão da DPMFi, as ações do governo foram limitadas por um comportamento mais defensivo do mercado, levando o Tesouro a ofertar apenas títulos públicos pós-fixados e/ou de curto prazo, resultando em sensível deterioração do perfil da dívida.
4. Janeiro de 1999 a dezembro de 2002 [impacto de crises internacionais sobre o Brasil (Rússia, Argentina e atentados terroristas aos EUA), mudança do regime de política econômica e tensões internas (crise de energia elétrica e quadro político- eleitoral)]: em virtude da crise internacional, adotam-se o câmbio flutuante, o regime de metas de inflação e um consistente Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), apoiado por um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI).5 A partir de 2001, embora alguns avanços tenham sido conseguidos no alongamento de prazos da dívida, a conjuntura internacional e as incertezas domésticas impuseram dificuldades à política de substituição de papéis pósfixados por prefixados.
TABELA 3 - PARTICIPAÇÃO % DA DMF COMPETITIVA NA DLSP (EM R$ BILHÕES)
(C) DMF
NOTA:a Valores atualizados pelo IGP-DI centrado.
Elaboração: Ipea/Dicop/CFP.
Se considerarmos que o perfil ideal da dívida (prefixada e de longo prazo) é difícil de ser alcançado no curto prazo em virtude da resistência de mercado, CARVALHO et al (2003) sugere que é preferível o aumento da participação de títulos indexados a índices de preços, do que atrelados à taxa SELIC ou títulos cambiais.
Como pode ser verificada na tabela 4, a participação dos títulos cambiais vêm diminuindo acentuadamente desde 2003, passando de 22,38% de participação para 2,70% em 2005, assim como os atrelados à taxa SELIC também decrescem, entretanto, apenas a partir de 2004, em contrapartida cresce a participação dos prefixados já em 2003, saindo de 2,19% em 2002 para 27,86% em 2005, e os vinculados ao índice de preços sobe gradativamente desde 1999, elevando-se em 2002 para 12,54% e posteriormente continua seguindo uma linha ascendente, porém menos acentuada, até a participação de 15,53% em 2005. Confirma-se assim a preocupação do atual Governo Lula na recomposição da DPMFI.
TABELA 4 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL POR TIPO DE RENTABILIDADE NO TOTAL DA DPMFI
Alguns analistas tendem a extrapolar para o futuro o comportamento recente da relação dívida/PIB no Brasil. Entretanto em GOLDFAJN (2002) é defendida a opinião de que isso é incorreto, uma vez que os fatores que contribuíram para o aumento da relação dívida/PIB não são recorrentes. Conforme o autor, esses fatores são:
(...) (i) o reconhecimento de cerca de 10% do PIB em dívidas não explicitadas ("esqueletos"); (ii) os superávits primários do setor público menores antes de 1998; (iii) a depreciação real significativa a partir de 1999; e (iv) as taxas de juros reais elevadas. Todos esses fatores deveriam ser excluídos de uma análise prospectiva da sustentabilidade fiscal no Brasil. A postura fiscal melhorou consideravelmente, e há razões para assegurar que essa política continuará a ser seguida; o ajuste da taxa de câmbio real sob o novo regime cambial já ocorreu; e a maioria dos débitos já foi reconhecida (GOLDFAJN, 2002, pg.10).
O período 1995-1998, foi uma fase de resultados operacionais negativos, culminando com o vultoso déficit de 7,5% do PIB, em 1998, como pode ser visto na tabela 5; nesses anos, também o resultado primário foi negativo, em média. Já na fase mais recente, 1999-2005, observou-se uma tendência à redução do déficit operacional, e obtenção de superávits primários crescentes.
TABELA 5 - NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO (% DO PIB)
Discriminação 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
a Engloba as empresas federais, estaduais e municipais.
OBS.: A partir de 1998 sem desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna
A importância do resultado das contas públicas na evolução do endividamento pode ser apreciada a partir de um exercício contrafactual efetuado em GOLDFAJN (2002). Esse autor mostrou o caminho que teria percorrido a dívida, no período desde 1994, caso se tivessem obtido, em todos os anos a partir de 1995, superávits primários equivalentes a 3,5% do PIB, mantendo-se todos os demais fatores como observados na realidade. A conclusão é que a Dívida Líquida Total do Setor Público teria, nesse caso, seguido uma trajetória decrescente, como proporção do PIB, caindo do nível de aproximadamente 30%, em 1994, para 28%, em 2002, em contraste com o valor realizado no final desse último ano, de cerca de 56% do PIB.
Durante o período correspondente entre 1994 e 2002, reformas substanciais foram implementadas, levando à estabilização da inflação, ao aumento da transparência e reconhecimento de dívidas e, a partir de 1999, a ajustes na taxa de
câmbio real que ajudaram a reverter o balanço das contas externas. Esses fatores influenciaram significativamente a elevação da relação dívida/PIB. Por exemplo, a depreciação da taxa de câmbio foi responsável por um aumento equivalente à cerca de 15% do PIB, e o reconhecimento de passivos ("esqueletos"), por outro aumento de 10% do PIB. O ponto-chave é que esses fatores não são recorrentes, já que o ajuste na taxa de câmbio real já ocorreu (atualmente o câmbio real encontra-se subvalorizado), e uma grande parte dos "esqueletos" já foi reconhecida (GOLDFAJN, 2002).
Desde 1997, os acordos de reestruturação da dívida firmados entre os governos federal e dos estados e municípios contribuíram para a reorganização das finanças desses governos regionais. Os governos estaduais concordaram com o comprometimento de 13% de suas receitas com o serviço de suas dívidas, gerando superávits e melhorando a dinâmica da dívida pública geral. Nesse contexto, os governos regionais (Estados e Municípios) transformaram seu déficit primário médio de 0,41% do PIB, entre 1995 e1998, em superávit de 0 , 6 1 % do PIB, no período de 1999 a 2002 e mantendo o superávit crescente nos anos posteriores (tabela 5).
Outro passo significativo apontado por GOLDFAJN (2002), é o Programa de Estabilização Fiscal, implementado desde 1998. Esse Programa estabeleceu metas de superávits primários para o setor público, consolidado de 2,6% do PIB para 1999, 2,8% para 2000 e 3% para 2001. O resultado observado (Tabela 5) foi melhor que o esperado. O superávit primário do setor público alcançou 3,23%, 3,46% e 3,64% do PIB naqueles anos. Finalmente, podendo ser destacada como a reforma mais importante, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101) foi aprovada pelo Congresso em 2000. GOLDFAJN (2002) acrescenta que:
Essa lei estabelece uma moldura institucional que obriga os administradores de recursos públicos a administrar receitas, despesas, ativos e passivos, seguindo um conjunto de regras precisas e transparentes. As principais regulamentações estão concentradas no estabelecimento de (a) limites para gastos com pessoal e para a dívida pública; (b) metas fiscais anuais; (c) regras para compensar a criação de despesas permanentes ou redução de receitas tributárias; e (d) regras para controlar as finanças públicas em anos eleitorais. O cumprimento dessa lei permite a disciplina fiscal permanente em todos os níveis do governo, assegurando sustentabilidade fiscal e transparência no médio prazo (GOLDFAJN, 2002, pg.16).
Para demonstrar a importância da dívida mobiliária na participação da dívida pública, verifica-se em VERSIANI (2003), que grande parte da Dívida Interna Líquida do Setor Público (DILSP) corresponde à dívida mobiliária, ou seja, a títulos emitidos pelas várias esferas de governo. O total da dívida mobiliária do setor público correspondia, em junho de 2002, a 48,9% do PIB: é uma proporção maior do que a da própria DILSP, em decorrência do fato de que parte dos títulos emitidos por uma dada entidade governamental é detida por outras entidades, e os valores se compensam na apuração da dívida líquida.
A parcela principal da Dívida Pública Mobiliária Federal Interna (DPMFI) se refere aos títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional. São títulos emitidos tipicamente para cobertura de déficits orçamentários, por meio de oferta pública, em leilões eletrônicos. No caso de certas operações especiais (como o refinanciamento de dívidas de estados e municípios pelo governo federal) os títulos são lançados por emissão direta aos agentes a que se destinam. Os principais títulos do Tesouro são:
Letras do Tesouro Nacional (LTNs), de rentabilidade prefixada; Letras Financeiras do Tesouro (LFTs), de rentabilidade pós-fixada; e Notas do Tesouro Nacional (NTNs), de rentabilidade pós-fixada, em diversas séries, cada qual com índice de atualização próprio (dólar, índice Geral de Preços de Mercado, Taxa Referencial de Juros, etc), como pode ser visto no gráfico 3 (BACEN, 2006-b).
GRÁFICO 3 - EVOLUÇÃO DA DPMFI EM PODER DO PÚBLICO POR TIPO DE RENTABILIDADE (EM R$ BILHÕES)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
üTaxa Selic BPrefixados • índice de Preços •Câmbio DTR DOutros FONTE: Ipea.
NOTA: Elaboração própria.
Na medida em que parte da dívida interna é indexada à taxa de câmbio, a desvalorização cambial tem efeito relevante também sobre a evolução temporal da Dívida Líquida do Setor Público. Assim, a queda do valor externo do real após 1998, e novamente em 2002, impactou de forma significativa essa evolução.
Considerando-se que a desvalorização cambial, observada a partir da flutuação do real, representa essencialmente um ajuste a uma nova situação, e não
uma tendência, pode-se supor que o efeito de variações da taxa de câmbio sobre o endividamento público, observado nos últimos anos, não deve repetir-se no futuro próximo (a menos de ocorrências imprevistas no cenário internacional). O mesmo pode-se dizer quanto a outros fatores não-repetitivos de elevação da dívida, que foram importantes no período recente.
Conforme VERSIANI (2003), desde 1995, três elementos tiveram impacto significativo no aumento do endividamento do governo federal: "os acordos de refinanciamento de estados e municípios, o reconhecimento e contabilização de dívidas latentes, e o programa de fortalecimento dos bancos federais."
Em 1997, o governo federal resolveu negociar com os estados e municípios refinanciando suas dívidas, através de contratos, os quais previam penalidades, como por exemplo o não repasse das transferências das quotas dos Fundos de Participação, se ocorresse inadimplência. Foram emitidos títulos pelo governo federal, na contrapartida de ter assumido as dívidas mobiliárias, contratuais e obrigações junto a bancos, dos municípios e estados.
Os estados também receberam como ajuda do governo federal, empréstimos com a finalidade de privatizar ou liquidar seus bancos, ou transformá-los em instituições não financeiras. Este programa conhecido como Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES), foi estabelecido pela Medida Provisória 1514, de 1996 e contou com a adesão de 21 estados e abrangeu 36 instituições financeiras (VERSIANI, 2003).
Com a finalidade de adequação patrimonial dos bancos federais, o Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais (PROEF), criado em junho de 2001, através da medida provisória 2155, permitiu que se promovesse a solidificação do sistema financeiro nacional, de acordo com padrões internacionais estabelecidos pelas resoluções do Acordo de Basiléia, que buscavam a implementação de coeficientes mínimos entre ativos e passivos, bem como um sistema de provisionamento de risco de créditos (VERSIANI, 2003).
Outro fator que propiciou o aumento expressivo do endividamento após 1995, também destacado por VERSIANI (2003), foi a assunção de dívidas passadas ainda não contabilizadas pelo governo, como por exemplo o Fundo de Compensação das Variações Salariais, a conta-petróleo utilizada para contabilizar alguns subsídios ainda existentes para os derivados de petróleo, a extinção da Companhia de Navegação Lloyd Brasileiro, onde a União tornou-se sucessora de seus direitos e obrigações, entre outras companhias e entidades também extintas como a rede Ferroviária Federal, o instituto do Açúcar e do Álcool, a SUNAMAM.
O socorro prestado aos estados, municípios, bancos estaduais e federais, e o reconhecimento dos passivos contingentes, como exposto acima, contribuíram, portanto, para aumentar significativamente o valor total da Dívida Mobiliária Federal Interna.
Por tudo isto, o exame da evolução da dívida pública, nos últimos dez anos, mostra uma grande expansão, o que tem às vezes dado origem a prognósticos pessimistas, e a uma avaliação negativa da condução da política fiscal no período.
Contudo, seguindo a linha de Goldfajn, também é constatado no trabalho desenvolvido por VERSIANI (2003) que um exame mais de perto dos fatores que estiveram por trás dessa expansão mostra, no entanto, que grande parte dela foi devida a fatores não recorrentes, o que reforça a idéia de que, seja razoável projetar uma trajetória decrescente da relação dívida/PIB, nos próximos anos, sob hipóteses não muito exigentes. Deve-se observar, contudo, que se tal idéia não for aceita pelo mercado financeiro e no caso de existirem expectativas desfavoráveis, isso poderá influir negativamente na evolução futura da dívida.
É importante ressaltar que a manutenção de um superávit primário significativo, da ordem de 3,5 % do PIB, é um condicionante fundamental de uma trajetória favorável da dívida. Se essa meta tivesse sido perseguida, no período
É importante ressaltar que a manutenção de um superávit primário significativo, da ordem de 3,5 % do PIB, é um condicionante fundamental de uma trajetória favorável da dívida. Se essa meta tivesse sido perseguida, no período