2 REVISÃO TEÓRICA
2.3 Implementação de políticas públicas: definição e abordagens
2.3.3 Fatores que interferem no processo de implementação de
Conhecidos os conceitos que norteiam a implementação de políticas públicas, e os modelos teóricos que buscam compreender a implementação, serão abordados os fatores que podem interferir no processo de execução de um programa governamental.
Para Costa (2007) a implementação de programas sociais está exposto a uma série de fatores organizacionais. Dentre eles tem-se a compressão de gestão a uma única agência, ficando muita responsabilidade centralizada excessivamente. Somasse a isso o fato de que muitas vezes a sua execução depende de diversas autorizações e/ou outras agências envolvidas tendo que estar, portanto, em negociação permanente nas diversas instâncias decisórias. Um segundo fator é o que refere-se ao contexto institucional da implementação. Neste universo tem-se o elemento da fragmentação da burocracia, em que se têm disputas, buscas por lideranças institucionais e jogos de espaços por poder.
Ainda nesse contexto, elege-se como um fator que interfere na execução da política a própria gestão do programa, que perpassa pela necessidade da discricionariedade que tendem a ter os gestores e técnicos que estão próximos aos beneficiários do programa governamental, sendo complexo seu acompanhamento efetivo, pois com a necessidade de delegar mais poderes o controle na ponta do programa pode ser fragilizado, somando-se ainda a situação
em que as equipes que recebem esse poder não sejam qualificadas para condução e uso coerente desse poder temporário cedido pelo Gestor Público (COSTA, 2007).
O último fator tratado é o do déficit da capacidade institucional e gerencial concernentes ao arcabouço institucional responsável pela implementação das políticas, que passa por dois constructos: o primeiro é a gestão em si, com a precariedade de informações, dificultando assim qualquer avanço no monitoramento e consequentemente retificações no programa. Por outro lado, tem-se o segundo que está no contexto institucional em que se decidem e se implementam as políticas, e geralmente se tem uma pluralidade de atores, segmentos da burocracia, partidos, parlamentares, lideranças políticas dentro outros interessados.
Pressman e Wildavsky (1998) elencam elementos referentes às razões sobre o grau de envolvimento de participação dos envolvidos com a implementação, que devem estar de acordo com os objetivos finalísticos do programa governamental, e se não convergir, que pelo menos não se oponham, a saber:
1) Incompatibilidade direta com outros compromissos: os participantes podem até reconhecer a qualidade do programa governamental, mas percebem que aquele é distante com as demais metas organizacionais;
2) Não há incompatibilidade direta, mas uma preferência por outros programas: isso conota em um primeiro momento a não concentração de esforços e atenção dos envolvidos no processo de execução do programa;
3) Compromissos simultâneos com outros projetos: os envolvidos podem apresentar um comportamento de incorporação do programa, mas não conseguem gerenciar seu tempo, atenção e compromissos com outros projetos (de sua preferência);
4) Subordinação a outras agências que não consideram o programa como prioridade: no processo de implementação, às vezes, é necessário recorrer a outras pessoas ou organizações para proceder a sua operacionalização, seja pela experiência gerencial ou discricionariedade administrativa (prerrogativa legal), no entanto, tais agentes possuem em suas estruturas institucionais outras prioridades;
5) Diferenças entre a opinião sobre a liderança e as funções das próprias organizações: os técnicos que conduzem as metas dos programas governamentais podem discordar sobre os dirigentes das unidades organizacionais responsáveis pela gestão do programa;
6) Diferenças legais e quanto aos procedimentos: às vezes, são necessários ajustes legais e administrativos (e técnicos) no que concerne à relação entre o que se pensará ex-ante e o dia a dia da implementação;
7) Constituição de acordos na ausência de poder: Alguns participantes podem se envolver com o programa antecipadamente mas não dispor de poder administrativo e político para conseguir impulsionar a implementação do programa, levando a construírem acordos com diversos agentes.
Outro fator que também merece e deve ser discutido é o poder da burocracia, pois como observam Meny e Thoenig (1992) elas não são inertes. Ao contrário, as mesmas detêm um grande poder de manobra. Na construção da execução de determinada política, nem todas as decisões tomadas pelos decisores públicos, se concretizam em sua plenitude. As nuances da burocracia estão interpeladas pela própria administração. Ao tratá-la como um momento necessário após a formulação da política, já se tem noção de sua estruturação ao redor da execução dos programas e projetos governamentais.
Subirats (1994) enfatiza a questão da discricionariedade como uma atividade de delegação de poder com responsabilidade na ponta da ação governamental. Em especial, porque geralmente toda implementação demandará trabalhar o alcance eficaz do programa, necessitando assim de uma definição de papéis, responsabilidades, controles e coordenação. Isso requererá da administração pública a adoção de uma estratégia de gerenciamento do controle das ações oriundas da operacionalização dos programas.
Subirats (1994, p. 130) traz os elementos que estão em posse da burocracia e que a faz
ser relevante no processo de implementação das políticas: “Capacidade profissional e controle
sobre a informação (conhece os graus de aceitação dos programas e suas fragilidades); Rede formal e informal de contatos dentro e fora da administração pública; e o último elemento é a importância de representantes da burocracia na estrutura de desenho e formulação da
política”, pois ela conhece estruturalmente os alvos das políticas, podendo servir como
catalisadoras ou até inibidoras de prevalências de prioridades pouco viáveis tecnicamente e muito satisfatoriamente no contexto da política. É o que os autores denominam de capacidade
da burocracia em gerar uma “certa” neutralidade no processo de formulação da política.
Não deve existir uma discussão sobre como excluir a burocracia ou diminuir seu poder sobre a execução dos programas, pois a priore, a qualidade (eficiência, eficácia e efetividade) dos resultados de uma política depende de seu empenho e da gestão de seus interesses internos. Diante disso, a noção de participação em todos os processos de implementação de uma política deveria também conceber o universo político e administrativo das burocracias.
Considerando que o processo de implementação concebe o momento da formulação da política, Pressman e Wildavsky (1998) passam a destacar como um momento ex ante incluído no processo de formulação. Assim, com vistas a facilitar a construção de um processo de implementação, deveriam ser observados a necessidade de apreciar a duração e o caráter incerto dos efeitos das decisões necessárias para a execução do programa. Um segundo comportamento é o de unir efetivamente o planejamento da política com a sua execução, ou seja, dispor de uma organização para a execução do programa.
O’Toole (1986) fez um levantamento bibliográfico na literatura internacional e traçou
um quadro onde estão expostas um portfólio de variáveis que interferem no processo de implementação de uma política pública. Para um maior detalhamento ver Quadro 25, a seguir,
Quadro 25 – Variáveis envolvidas na implementação e suas origens teóricas
Autor Variável (eis)
Ackermann e Steinmann (1982)
Recursos, estímulo, estrutura interorganizacional, a política, o desenho da execução: variáveis contextuais, organizacionais e ambientais
Alexander (1985) Ambiguidade de objetivos. Altenstetter e
Bjorkman (1976, 1977)
Ball (1976)
Clareza Decisional, consenso e reiteração: as atitudes do pessoal, recursos de fiscalização, reputação da entidade executora, homogeneidade das questões do público, custo de alcance e o papel dos meios de comunicação local.
Baum (1976, 1981)
Clareza nas diretrizes, a precisão com que as decisões serão comunicadas, os interesses dos subordinados, as preferências políticas subordinadas, a autoridade, o isolamento, imposição de sanções, a persuasão, a filial do governo, a estrutura de interdependência interorganizacional.
Berman &
McLaughin (1976); Berman
(1978): McLaughin (1976)
Contexto institucional local tem grande impacto, especialmente o clima organizacional e motivação dos participantes (desenvolvimento de materiais, treinamento de pessoal, planejamento, reuniões freqüentes), a política federal, tecnologia e recursos: pouca influência.
Berman (1980)
Variáveis importantes dependem do contexto (organizacional, político, social e jurídico). Clareza dos objetivos da política, o número de atores participantes, o grau "de resistência, ineficácia ou ineficiência dos executores e por fim o grau de controle exercido pelos superiores.
Bowen (1982) Número de atores, persistência e tempo.
Bowman (1984) Tensão e fatores contextuais (político, econômico e outros). Browne e Wildavsky
(1984)
Política formal (clareza dos objetivos e prioridades, a validade da teoria da causalidade, suficiência de recursos financeiros, a suficiência de energia) e aprendizagem / adaptação.
Browning, Marshall, e Tabb (1981, 1984); Browning e Marshall (1976)
Contexto local (especialmente as orientações das metas locais, a ideologia dominante do local e as coligações existentes) e o tempo.
Bryner (1981) e Bullock (1980)
Clareza da lei, o nível de apoio político em geral. Clareza das normas legais ou objetivos, grau de apoio da agência, a presença ou ausência de viés programático favorecendo à identificação das responsabilidades da agência e as atitudes dos soberanos da agência.
(2) está devidamente diferenciado em peças relacionadas com a sua pertinência subambientes, (3) é integrado por trocas de informações e eficaz na gestão de conflitos existentes, (4) tem conhecimento claro sobre seu desempenho, e (5) é autorreflexiva e capaz de fazer ajustes de correção de comportamento próprio em comum acordo, além de considerar o poder e os recursos.
Chase (1979) Exigências operacionais, os recursos e a autoridade de apoio. Cleaves (1980)
Complexidade do mecanismo de mudança, o grau de mudança, o número de atores envolvidos como alvos, o número de objetivos, clareza dos objetivos e a duração do programa.
Davies e Mason (1982)
Recursos, legitimidade e a economia.
Durant (1984)
Extensão da mudança de comportamento exigido, a complexidade de uma ação conjunta, ambiente sócio-político, não-conformidade ,a validade da teoria causal política, a adequação e a credibilidade da aplicação dos recursos.
Edwards (1980)
Comunicação (transmissão, clareza, coerência), os recursos (pessoal, informações, autoridade e instalações), disposição ou atitudes dos implementadores, a estrutura burocrática (procedimentos-padrão, a fragmentação) e a complexidade envolvida.
Elmore (1976, 1977, 1978, 1979-80, 1985)
Estrutura das relações de poder e incentivos, a discrição e os recursos. Goodwin e Moen
(1981)
Suporte eleitoral, o ambiente socioeconômico e a aprendizagem.
Grindle (1980, 1981)
Conteúdo da política (interesses, os tipos de benefícios, a extensão da mudança prévia, local da tomada de decisão, executores do programa, recursos) e do contexto de execução (poder, os interesses, as estratégias dos atores envolvidos, a instituição e as características de regime, respeito e responsabilização).
Gross et al. (1971)
Clareza dos Implementadores sobre inovação, habilidades e conhecimentos necessários, a disponibilidade de materiais, a compatibilidade dos acordos com a inovação organizacional e o grau de motivação pessoal.
Gunn (1978), Hogwood e Gunn (1984)
Natureza da política, estrutura de execução, interferências externas, o controle sobre os implementadores, os recursos e a teoria válida.
Hambleton (1983) Política de mensagem, a multiplicidade de agentes, perspectivas e ideologias, recursos, política de planejamento.
Hargrove (1983) Tipo de política (distributiva, regulatória, redistributiva). Hays (1982) Conflitos políticos locais e o grau de mediação da agência local. Hucke (1978) Condições de execução de campo da agência.
Ingram e Mann (1980)
Grau de exigência política, precisão da teoria causal e incentivos. Jones (1980) Capacidade organizacional e complexidade do programa.
Kirst e Jung (1982) Tempo.
Larson (1980) Política de metas, processos de execução, complexidade e mudanças na política econômica ambiente.
Lazin (1980) Inter-relações pela Administração.
Levitt (1980)
Calendário para a introdução de poderes legais, políticas de despesa pública, oportunidade/custo, pressões exteriores, os instrumentos de política, certeza dos benefícios da ação formulação de políticas, como um fim em si mesmo, a estabilidade das relações interorganizacionais, elementos de surpresa e poder após a mudança governamental.
Luft (1976) Incentivos.
participação do público e prestação de contas. Majone e Wildavsky
(1978)
Objetivos, os recursos, a teoria subjacente à política e as restrições de emergentes no processo de implementação.
Mandell (1984) Multilateral papel de “corretagem”. Marvel (1982) Número de níveis de governo envolvidos. Mead (1977)
Forças econômicas e sociais antecedentes, o financiamento, nível da estrutura de incentivos, fraqueza das instituições, as deficiências administrativas e as restrições políticas.
Mechling (1978) Incertezas técnicas e conflitos internos. Menzel (1981)
Prazos legais, as configurações intergovernamentais e institucionais, as relações entre a clientela de apoio, estrutura organizacional e regras de gestão, estilos de execução e sincronismo na ação.
Mitnick e Backoff (1984)
Elaborar modelo de sistema de incentivos incluindo características do remetente, relação emissor-receptor, receptor, contexto organizacional e ambiental.
Montjoy e O’Toole (1979) ; O’Toole e Montjoy (1984) ; O’Toole (1983)
Política de especificidade, os recursos, as metas da agência, de rotina, visão de mundo, a estrutura de independência, as exigências técnicas da tarefa, o facilitador e a percepção de risco para os implementadores.
Moore (1977a e 1978b)
Incentivos, o número de folgas, especificidade de critérios, os recursos. Mueller (1984) Grau de mudança necessária, o nível de apoio da comunidade, e fixadores. Murphy (1971, 1973,
1974, 1976)
Grau de apoio entre os implementadores, a adequação do pessoal, a força de monitorização e pressão eleitoral.
Nakamura e Smallwood (1980)
Especificidade da política, as limitações técnicas, atores, arenas, estruturas organizacionais, normas burocráticas, os recursos, as motivações, as redes de comunicação e os mecanismos de cumprimento.
Nixon (1980) Clareza e consistência nas informações. O’Brien (1980) Disposições sobrepostas e conflitantes da lei. Pesso (1978) Regras e supervisão.
Porter (1976) Tarefas, tecnologia e o ambiente. Pressman e
Wildavsky (1984)
Multiplicidade de participantes, perspectivas nos pontos de decisão, a intensidade das preferências e recursos.
Raelin (1980, 1982) Poder, autoridade e distribuições mandato, quantidade das organizações, liderança da rede, o nível de competição e o conflito.
Rawson (1981)
Clareza dos objetivos organizacionais, o apoio de líderes organizacionais, do grau de critério sobre os meios e fins, novas organizações versus estabelecido (dispõem atualmente).
Rein e Rabinovitz (1978)
Objetivos, a complexidade, a natureza e o nível de recursos, o número de níveis, o número de número de agências, de participantes.
Ripley e Franklin (1982)
Tipos de política. Rogers e Bullock
(1976)
Percepção da norma jurídica, o grau de acordo com as normas legais, custos e benefícios percebidos para os implementadores, os fatores ambientais, grau em que a lei define claramente quem é responsável.
Ross (1984)
Implementação da estratégia, gestão do problema da política, o conteúdo da política, estrutura mais ampla de sistemas sócio-políticos e da política, o número de atores, extensão do poder de difusão, disposições institucionais dos atores, a clareza, a adequação dos recursos, o apoio dos líderes e as rotinas institucionais.
Sapolsky (1972) Ambiente, recursos, habilidades em política burocrática e a capacidade de gerir complexidade.
Scharpf (1977,1978); Scharpf et al. (1978)
Capacidade no nível de conflito, disponível para resolução de conflitos, estruturais ou referentes às variáveis organizacionais.
Scheier (1981)
Decisão e processos de controle, os recursos, as relações com o meio ambiente, expectativas de supervisão, rotinas, normas técnicas, a comunicação de fluxo, as normas do grupo de trabalho, as habilidades de comportamento, os incentivos e os apoios cognitivos.
Skelcher, Hinings, Leach, e
Ransom(1983)
Estrutura das inter-relações organizacionais.
Smith (1973) Várias tensões entre a política idealizada, execução, organização do grupo alvo e fatores ambientais.
Sorg (1983) Comportamento dos implementadores.
Thomas (1979) Propensão do local em aceitar um programa, mistura de política com incentivos/condições.
F. Thompson (1982) Discrição na política, consenso agência, ética e liderança, tipo de pressão do ambiente e a capacidade dos agentes de fiscalização.
J. Thompson (1982) Variáveis socioeconômicas e a hierarquia. Van Meter e Van
Horn (1975), Van Horn (1978, 1979a, 1979b), Van Horn e Van Meter (1976)
Política de normas, recursos, execução, comunicação, características de agências de execução, as condições políticas, econômicas e sociais, as disposições dos implementadores.
Weatherley e Lipsky (1977)
Recursos e os comportamentos dos burocratas.
Weiler et al. (1982)
Disponibilidade de dados de base, em que medida os programas individuais são afetados pelos padrões de desempenho exigidos, atitudes da agência e os recursos.
Weimer (1983) Tempo, sistema de serviço civil e ambiente burocrático. Williams (1980,
1982)
Negociação e fixação institucional, competência pessoal, pressões externas, processamento de informação e recursos. Yaffee (1982) Estatuto (caráter proibitivo).
Fonte: Criado a partir de O’Tole (1986, p.196-197).
De uma maneira geral, dentre os fatores que podem interferir na implementação de
uma política pública, a partir da leitura de O’Toole tem-se alguns que podem ser enfatizados,
tendo em vista o aparecimento ao longo dos 14 anos (1972 a 1986) descritos pelo autor nos estudos analisados. Assim, tem-se: os recursos financeiros e sua gestão, o comportamento dos implementadores (burocracia), negociação institucional, normatização, clareza dos objetivos e metas, motivação dos envolvidos (disposição de incentivos), conflitos locais (ambiente local), comunicação do programa, número de atores envolvidos na implementação, estrutura interorganizações, tempo de execução e prazo legal e legislação de suporte à implementação.
Por outro lado, pode-se destacar os elementos que interferem na implementação, mas que não são tão frequentes na leitura dos 98 (noventa e oito) trabalhos investigados, mas que merece ser evidenciados aqui. Quais sejam: aceitabilidade do grupo de beneficiários da política, mistura da política com os incentivos existentes para impulsionar sua aceitação, incertezas e conflitos internos (organizações executoras), número de níveis de governo envolvido, condições do campo da organização que conduz à implementação, nível de apoio
da comunidade, pressão eleitoral, estrutura de poder, papel dos meios de comunicação local, aprendizagem /adaptação, planejamento e competição inter organizações.
Na tentativa de identificar as categorias teóricas que podem convergir ou divergir com a construção da implementação de políticas públicas Brynard (2005) defende a ideia de considerar o contexto como um complexo entre atos administrativos e o exercício da política. Neste universo, o autor apresenta cinco variáveis que podem ou não se relacionar entre si, mas que no bojo do processo da execução do programa, podem contribuir ou não para sua implantação. A primeira variável é o conteúdo da política (tipologia de Lowi, 1963), que se soma a uma visão dos meios necessários para alcançar os fins. A segunda variável é o contexto, na consecução da implementação devem ser analisado o cenário social, econômico, política e legal. Não se deve esquecer o institucional, pois este interfere nas quatro variáveis. A terceira variável tratada no modelo do autor é o compromisso dos governantes e em todos os níveis de execução da política e na sua construção de laços institucionais, independente do modelo de implementação adotado (Top-down ou Bottom up).
A quarta variável é a capacidade em termos de sistema, ou seja, capacidade administrativa, estrutural, funcional e cultural para atender os objetivos do programa. Tal capacidade é constituída de elementos tangíveis (pessoal, material, etc.) e intangíveis (liderança, motivação, empenho). Nessa variável, deve-se ponderar que a entrega dos serviços aos beneficiários deve ser dentro de uma qualidade aceitável e com atividades de execução sustentáveis. A quinta variável é o cliente e a necessidade de coalizões com grupos de interesses locais, visando uma aceitação pragmática do programa evitando assim dificuldades no processo. O autor observa ainda a necessidade de mapear todos que em algum momento terão contato com o programa para interagir previamente gerando coalizões.
DeGroff e Cargo (2009) em seus estudos destacam que a implementação pode ser afetada por três fatores, em que a implementação política como uma mudança de processo caracteriza-se por várias organizações e são moldadas, até certo ponto pela prática administrativa, mas também influenciados pela política e valorização das diferenças. O primeiro fator é a Governança em rede (interconexão de diversos atores governamentais ou não na execução), a perspectiva é um olhar multinstitucional, no qual as redes se formam através das relações horizontais, verticais e alguns momentos conflituosos. Assim, avaliar a implementação nesse contexto é mais complexo. O segundo fator é o contexto sociopolítico e a participação democrática. Neste fator, a ênfase é a compreensão sociopolítica de aspectos definidos na análise de implementação de políticas. Uma consequência das estruturas de
implementação de rede é a participação de um maior número de terceiros atores organizacionais no processo de implementação.
Considerando que cada ator chega à mesa com seus próprios valores, interesses e objetivos e os da sua organização, a implementação é cada vez mais a ser definida por meio de processos sócio-políticos de negociação, compromisso e de negociação. Diferenciais de poder são inevitáveis nestes processos, e alguns atores têm maior influência do que outros, devido às diferenças de status, recursos, autoridade formal, acesso à informação e conhecimento. O terceiro fator abordado por DeGroff e Cargo (2009) é a New Public
Management, que evidencia o desempenho da implementação e os motivos do desempenho
deficitário. Como nova forma de ver o Estado, geralmente começa pela esfera federal, ou seja, sua abordagem está mais próxima do Modelo Top-Down.
Rua (1997, p. 20) descreve dez condições básicas, denominadas pela autora de pré- condições para que a implementação de uma política pública aconteça dentro de um cenário dito de perfeição, As quais sejam:
a) As circunstancias externas à agencia implementadora não deve impor restrições que a desvirtuem .b) O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes. c) Não apenas deve haver restrições de recursos em termo globais, mas também em