O estudo da dinâmica das federações na gestão de políticas públicas está relacionado a diversos conceitos fundamentais. Nesse sentido, Souza (2008) ressalta a importância do apoio de outros referenciais teóricos e analíticos que, embora reconhecidamente complementares ao federalismo, com ele não se confundem, como relações intergovernamentais, centralização e descentralização. A autora considera que estes conceitos não são estanques e têm sido cada vez mais reconhecidos como processos, sendo passíveis de mutações constantes.
Quando emoldurados na teoria do federalismo esses conceitos podem oferecer melhores explicações sobre o seu funcionamento, por que, como e para quê as federações foram desenhadas, sendo ainda mais apropriados que o próprio federalismo para a análise das relações que se estabelecem entre níveis de governo quando da implementação de políticas públicas, de forma a responder às questões sobre o que os governos fazem e como fazem. Além disso, permitem melhor apreensão do cotidiano, sendo menos baseados que o federalismo nas regras constitucionais e formais, visto que a divisão de autoridade entre níveis de governo sobre políticas públicas nem sempre está suficientemente descrita nas constituições. Isso ocorre porque, à luz da teoria do federalismo como pacto, a divisão de atribuições entre as esferas federativas emerge e se modifica gradualmente ao longo do tempo a partir das negociações entre os níveis de governo, sendo apenas depois de muito tempo institucionalizadas em regulamentos (SOUZA, 2008). Nesse mesmo trabalho, a autora alega ainda que a análise do funcionamento das federações pode ser dificultada por imprecisões conceituais, razão pela qual consideramos importante especificar estes e outros termos, tendo em vista as inúmeras implicações que podem decorrer das interações entre os entes federativos.
Relações intergovernamentais
As relações intergovernamentais assumem especial importância quando se enfoca a dimensão de distribuição e compartilhamento do poder para gestão de políticas públicas em uma federação. O conceito de relações intergovernamentais está intimamente relacionado ao federalismo, embora não restrito a este. Para Elazar (1987) as relações intergovernamentais consistem em caminhos particulares e meios de operacionalizar um regime político, os quais envolvem extensivas e continuadas
relações entre os governos nacional, estadual e local ou qualquer combinação possível. Seria um conceito subsidiário ao de federalismo, um termo técnico de grande uso para explorar os processos em regimes particularmente, mas não exclusivamente, federativos.
Deil Wright (1988) argumenta que o conceito de relações intergovernamentais não substitui o de federalismo. Relata que o termo se originou na década de 1930 nos Estados Unidos, com o advento do New Deal e seu esforço de combater os efeitos sociais e econômicos da Grande Depressão. Sua origem está na relação com as políticas públicas, seus cursos de ação e seus efeitos práticos, tendo em vista especialmente o crescimento das atribuições do governo nacional em relação às políticas sociais. O autor manifesta sua preferência pelo uso do conceito de relações intergovernamentais na análise das políticas públicas, em vez de federalismo, por:
• Incluir um conjunto de atividades e significados não explícitos nem implícitos no federalismo;
• Abranger um rico conjunto de ações informais e percepções dos agentes públicos, não estando limitado pelo legalismo (privilégio a constituições e normas) que domina o discurso e a prática do federalismo;
• Explicar a formulação e a implementação das políticas públicas, abordando questões relativas aos conteúdos, processos, estratégias e resultados.
Nesse sentido, Wright usa uma metáfora interessante para justificar a pertinência das relações intergovernamentais nos estudos sobre federalismo, ilustrando seu funcionamento como uma nova forma de enxergar o funcionamento das federações: “a new set of lenses or eyeglasses; it makes visible the varied colors, terrain, and patterns on the political landscape that were previously obscured” (WRIGHT, 1988, p. 39).
Vale ressaltar ainda que as relações intergovernamentais possuem duas dimensões básicas. A primeira, vertical, diz respeito às relações que se estabelecem entre distintas instâncias ou ordens territoriais de governo, as quais não são necessariamente hierárquicas, mesmo quando sejam assimétricas. A segunda, horizontal, se revela nas relações entre unidades de governo de mesmo nível territorial (SOUZA, 2008).
Descentralização, centralização e não centralização
Souza (2008) define a descentralização como o ato de dispersar ou distribuir o poder que estava anteriormente concentrado no centro. Em um contexto federativo, a descentralização consiste na transferência de poder decisório do governo central para os governos subnacionais, sobretudo em relação aos aspectos político (autoridades eleitas por voto popular), fiscal (disponibilidade de recursos) e administrativo (responsabilidade pela elaboração e implementação de políticas públicas). Assim como as relações intergovernamentais, a autora ressalta que a descentralização não é estratégia exclusiva de sistemas federativos, de forma que “Estados unitários podem optar por políticas descentralizadas e possuir sofisticados e complexos sistemas de relações intergovernamentais” (SOUZA, 2008, p. 37).
Elazar (1987) entende que, antes de descentralizar qualquer coisa, primeiro é necessário centralizar drasticamente (afinal pressupõe ter o quê descentralizar). Todavia, como se sabe de muitas experiências, o autor entende que, no caso da centralização, seria duvidoso que os poderes que se fortaleceram com a necessária centralização concordem com a descentralização posterior. Assim, considera ser bem provável que persista um misto de tendências à centralização e descentralização enquanto o federalismo existir. O autor, no entanto, vai além da dicotomia centralização/descentralização, e esse é um dos principais aspectos que nos interessa em sua teoria. Constrói a idéia de que a relação entre os entes federativos não constitui matéria de descentralização, ou seja, não significa a existência de um centro do qual emana poder para as partes. A idéia fundamental do federalismo seria a não centralização, caracterizada por uma matriz, dentro da qual diferentes centros de poder interagem, não havendo hierarquia entre eles, mas apenas diferentes abrangências de atuação.
Para elaborar essa nova perspectiva o autor destaca três modelos clássicos de organização política da sociedade: o piramidal, que deriva de uma teoria hierárquica dos regimes políticos; o modelo centro-periférico, que deriva de uma teoria orgânica; e o modelo matricial, que deriva de uma teoria federativa. Cada um desses modelos seria associado a diferentes teorias políticas.
Elazar (1987) esclarece que o modelo centro-periférico, que é compatível e conta com o apoio do pensamento marxiano, se tornou o mais amplamente aceito na ciência política contemporânea, tendo orientado a forma como analisamos os sistemas políticos
até meados do século XX. Todavia, afirma que o modelo matricial vem ganhando cada vez mais importância tendo em vista o advento da era pós-moderna neste mesmo século. Neste modelo, o federalismo baseia-se em um tipo de estrutura constitucional expressa pela divisão de poderes entre governo federal e governos subnacionais a partir da não centralização. Dessa forma, os poderes do governo são difundidos em muitos centros, cuja existência e autoridade são garantidas pela constituição. A não centralização assegura que, não importa o quanto certos poderes sejam compartilhados pelos governos geral e constituintes, a autoridade para o seu exercício não pode ser afastada de nenhum deles sem mútuo consentimento.
O autor explica que a não centralização difere da descentralização, embora este último termo seja freqüente e erroneamente utilizado para descrever sistemas federativos. Descentralização implica a existência de uma autoridade central, um governo central que possa descentralizar ou recentralizar conforme o seu desejo. No caso da não centralização o poder é difundido e não pode ser legitimamente centralizado sem ferir a estrutura e o espírito constitucional. Dessa forma, governos constituintes, como estados e municípios, não são criaturas do governo federal, mas, como ele, derivam sua autoridade diretamente do povo. Estruturalmente esses governos seriam imunes à interferência federal. Funcionalmente, no entanto, compartilham e delegam diversas atividades ao mesmo, sem perder seus papéis no processo decisório e de elaboração de políticas públicas.
Para o autor, a descentralização pode implicar hierarquização, uma pirâmide de governos com gradações de poder da base para o topo, ou do centro para a periferia, conforme as figuras abaixo.
Já a não centralização ilustra-se como uma matriz de governos, com poderes distribuídos de maneira que não haja uma hierarquização pré-fixada.
Figura 2 - Modelo matricial de relacionamento entre as unidades nacional, estadual e local
Fonte: Elazar (1987, p. 37).
Na matriz, a estrutura do governo federal está representada na parte externa, enquanto estados e municípios estão na parte interna. Os centros de tomada de decisão, ou esferas de governo, são conectados por linhas com setas que representam uma relação formal de autoridade. Ao mesmo tempo, a matriz é cortada por linhas cruzadas que simbolizam o fluxo formal e informal de comunicação. Esta imagem procura transmitir a idéia de que
In a matrix, there are no higher or lower power centers, only larger or smaller arenas of political decision making and action [...] the distribution of powers can be seen as involving differential loadings in different arenas for different purposes. (ELAZAR, 1987, p. 37).
É importante frisar que a não centralização do federalismo não exclui a ocorrência de centralização ou descentralização na prática das políticas públicas. Nos termos do federalismo como pacto, ambas as situações são passíveis de ocorrer como resultado da acomodação da distribuição de poderes entre os entes constitutivos. A não centralização seria um princípio orientador desses movimentos, de modo que, numa federação, a centralização/descentralização jamais implicará um resultado definitivo, mas sim um processo dinâmico cujo equilíbrio dependerá de correlações de forças,
circunstâncias históricas e institucionais. Nesse sentido, reforçamos o argumento de Prud’Homme (1995) que coloca a descentralização como um estado e um processo.
Segundo Elazar (1987), para além do desenho constitucional (reflexo do tipo de acordo pactuado entre os entes constituintes de uma federação), arranjos centralizados ou descentralizados decorrem da negociação e da barganha federativa, e não de uma decisão política exclusiva de um nível de governo. O autor defende que a existência de uma base não centralizadora no federalismo demanda inclusive instrumentos mais sofisticados para medir centralização e descentralização. Constata que, nestes sistemas, muitas vezes o que se vê na superfície como uma atividade centralizadora, como o maior envolvimento do governo federal em determinada política, pode na verdade expressar fortes tendências descentralizadoras, no sentido de liberar os governos constituintes de pressões que antes inibiam sua ação. De fato, como veremos ao longo desse trabalho, essa situação é identificada na trajetória dos programas de transferência de renda condicionada no Brasil, os quais, embora tenham surgido no nível local, foram disseminados de forma mais abrangente pela intervenção federal nessa área, de modo a permitir que os governos subnacionais concentrassem seus esforços na oferta dos serviços sociais básicos no âmbito de uma estratégia cooperativa de combate à pobreza.
Nestes termos, a não centralização é outro aspecto que justifica nossa opção pela teoria do federalismo como pacto. A perspectiva da não centralização permite uma abordagem que vai além da constatação de arranjos meramente centralizados/descentralizados, possibilitando a identificação de movimentos de forças contrárias que podem configurar diversas possibilidades de distribuição de poderes entre entes federativos para implementação de cada política pública ao longo do tempo.
Autonomia, interdependência e distribuição de poderes entre os entes federativos
A ideia de não centralização tem sua origem tanto na autonomia dos governos constituintes (self rule), quanto no necessário compartilhamento (ou interdependência) entre os mesmos (shared rule) que caracteriza um arranjo federativo.
Elazar (1987) aborda o aspecto da interdependência ao identificar que, em um sistema federativo, as políticas básicas são implementadas por meio da negociação, de forma que todos participem do processo decisório e da execução das mesmas. Para este autor o federalismo é desenhado para alcançar algum grau de integração política, e
embora possa ser utilizado em outras circunstâncias, é apropriado apenas quando e onde a integração política é buscada por meio da negociação, ainda quando uma ação unilateral seja possível.
The federalism can exist only where there is a considerable tolerance of diversity and willingness to take political action through the political arts of negotiation even when the power to act unilaterally is available. The usual prerequisite to action in federal systems is the ability to build consensus rather than the power to threaten coercion. (ELAZAR, 1987, p. 181).
Mesmo na sua forma mais limitada, o federalismo é usualmente definido como compartilhamento de poder entre unidades de governo que gozam de autonomia. Contudo, conhecer o grau de interdependência e o grau de autonomia de que efetivamente gozam os entes federativos depende da análise empírica. Portanto, a influência mútua entre princípios que levam a horizontes contrários – unidade e diversidade – confere ao jogo federativo um equilíbrio dinâmico entre tendências centralizadoras e descentralizadoras, o qual, por sua vez, revela diversas possibilidades de interações entre unidades de governo segundo a configuração da distribuição de poderes entre os mesmos no âmbito de cada política pública.
O princípio federal portanto não se encerra a modelos porque não é uma fórmula acabada, mas um método de resolução de conflitos que comporta uma negociação constante, sempre em busca do compromisso. Dessa forma, embora a ideia da não centralização demande equilíbrio de poderes entre os níveis de governo, na prática essa distribuição dificilmente é igualitária. ‘Ter poderes’, ou um maior grau de autonomia em uma situação concreta, significa ter acesso a recursos importantes no âmbito da barganha federativa para implementação de políticas públicas, tais como financiamento, implementação, legitimidade para articulação com outras políticas, tecnologia, recursos humanos, infraestrutura etc.
Para alcançar seus interesses no jogo federativo e exercer plenamente o poder que lhe é atribuído segundo seu grau de autonomia, cada ente tende a utilizar os recursos disponíveis para negociação. Por isso o desenho constitucional da federação é importante, mas sozinho não determina o resultado das diferentes combinações entre diferentes atores e situações no seu funcionamento, carecendo de elementos suficientes para analisar as interações entre os níveis de governo, os quais são evidenciados em cada realidade (FRANZESE, 2010). É nesse sentido que Watts (2006) destaca a
natureza do processo político na transformação do modo como as regras constitucionais são operadas:
In many political systems political practice has transformed the way the constitution operates… Hence not only the structural character of a federal political system but also the nature of the political process are important to understand its character. (WATTS, 2006, p. 202).
Essa é uma das razões pela qual a teoria do federalismo como pacto, e não a teoria do federalismo como democracia, é mais apropriada para abordar as relações intergovernamentais. Com base na imagem da matriz proposta por Elazar (1987), Franzese (2010) alerta que as diretrizes constitucionais fornecem apenas o quadro geral dentro do qual se desenvolvem inúmeros vínculos de comunicação entre os diferentes centros de poder. Já os trabalhos sobre relações intergovernamentais permitem observar com mais detalhe esses vínculos, aproximando-nos do que de fato ocorre na operacionalização das interdependências no cotidiano da gestão de políticas públicas em federações.
Em princípio identificamos três fatores que influenciam a distribuição de poderes entre os entes federativos na configuração de uma política pública, para além das previsões constitucionais: (1) a abrangência do problema a ser enfrentado, (2) o tipo de ação adotada para seu enfrentamento e (3) a capacidade institucional dos governos subnacionais.
O primeiro refere-se à abrangência do problema enfrentado pela política, se é de escala nacional, como a guerra; se é regional, como o desenvolvimento de uma determinada cadeia produtiva; ou se é uma questão local, como transporte municipal. A questão da distribuição de poderes torna-se ainda mais complexa quando diz respeito às grandes questões transversais, definidas por Moreno (2007) como aquelas que não conhecem limites territoriais, funcionais e administrativos, de modo que suas causas estão inter-relacionadas e mutuamente determinadas. A deterioração ambiental, as epidemias e os fenômenos de marginalização social são exemplos de questões que ultrapassam interesses e capacidades de ação individuais e demandam uma atuação articulada. Nas palavras de Moreno (2007), o enfrentamento de tais questões exige
Pasar de um policy making autoreferido a otro sustentado en procesos conjuntos, donde no se puede actuar por su cuenta ni prescindir de los demás. En otras palabras, se vuelve indispensable buscar y poner en práctica soluciones basadas em la cooperación. (MORENO, 2007, p. 87).
Dessa forma, a abrangência do problema enfrentado pela política pública – se local ou nacional, específico ou transversal – pode demandar uma pluralidade de ações a serem implementadas por diferentes arranjos institucionais e atores de múltiplos setores e níveis de governo, implicando diferentes graus e combinações de centralização/descentralização.
O segundo fator refere-se ao tipo de ação adotado para o enfrentamento de determinado problema, que pode variar entre coordenação, regulação, transferência de recursos, bens ou benefícios, prestação de serviços etc. A prestação de serviços, por exemplo, comumente envolve um aparato técnico e administrativo de base territorial que a faz ser mais facilmente implementada por governos subnacionais (PRUD’HOMME, 1995). Outras ações, como as políticas redistributivas, podem demandar uma visão mais ampla e estratégica e costumam ser implementadas por níveis superiores de governo. No entanto, essa distribuição de atribuições não é rígida, de modo que pode até haver prestação de serviços pelo governo federal e regulação ou coordenação por níveis intermediários de governo, por exemplo.
A capacidade institucional dos governos subnacionais é um terceiro fator diretamente relacionado com os recursos de poder disponíveis para os entes federativos, que pode implicar tanto a centralização quanto a descentralização. Arretche corrobora com esta perspectiva ao analisar que “a autonomia dos governos para tomar decisões deriva em boa medida da extensão em que detêm autoridade efetiva sobre recursos tributários e/ou fiscais” (ARRETCHE, 2005, p. 71). Para a autora, governos com recursos insuficientes para atender demandas locais tenderiam a seguir as orientações políticas do agente que forneça tais recursos, favorecendo a centralização de poder. Nesse mesmo sentido, Moreno (2007) alerta que semelhantes situações favorecem tentativas de recentralização, as quais, sob a bandeira de aumentar a eficácia das políticas públicas por meio da promoção da capacidade institucional dos governos subnacionais, podem limitar ainda mais a autonomia dos mesmos por criar dependência dos recursos da União. Já Smith (1986) vê nesse caso tanto a possibilidade de descentralização quanto centralização. Avalia que as transferências financeiras dos governos centrais provêem, ao mesmo tempo, a base financeira para progressiva redistribuição de recursos e a redução da autonomia das autoridades políticas locais. Tais transferências redistribuem por que enviam proporcionalmente mais recursos para as unidades de governo mais pobres, criando condições para ampliar a respectiva
capacidade de gestão e favorecendo a descentralização. No entanto, estas transferências reduzem a autonomia e favorecem centralização porque podem trazer diversos mecanismos de controle do seu uso no sentido de influenciar as escolhas de políticas públicas feitas pelos entes subnacionais como, por exemplo: requerer alocação proporcional de recursos próprios, respeitar critérios mínimos de elegibilidade para recebimento dos mesmos, desempenho, sanções etc. Portanto, é somente nas situações concretas que se faz possível identificar em que medida as estratégias que lidam com diferentes capacidades institucionais dos entes federativos promovem arranjos centralizados ou descentralizados.
Arretche (1999) organiza essa discussão sobre o arranjo federativo das políticas públicas de outra forma, contemplando a questão da capacidade institucional dentre os atributos estruturais que atuam como ‘determinantes’ dos processos de descentralização das políticas sociais e influenciam o respectivo grau de autonomia, tais como a capacidade fiscal e administrativa local. Segundo a autora, o peso e a importância desses atributos poderiam variar de acordo com requisitos institucionais de cada política pública, como o legado das políticas prévias, as regras constitucionais e a respectiva engenharia operacional. O legado das políticas prévias está relacionado à dependência da trajetória da política, uma vez que determinados percursos institucionais podem gerar retornos positivos crescentes e criar custos proibitivos para sua alteração. As regras constitucionais tratam da distribuição de competências na gestão da política: se são específicas para cada nível de governo, se são comuns, ou se são concorrentes3
Tendo em vista que o tema da intersetorialidade, inerente ao modelo de gestão do PBF enquanto política de combate à pobreza, é abordado nessa Tese para problematizar a trajetória das relações intergovernamentais do Programa, além dos