Finanças municipais

3.5.1. Sistema contabilístico das autarquias

O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) insere-se num conjunto de diplomas de reforma na Administração Pública portuguesa. Este surgiu com a publicação do Decreto-Lei n.º 232/97 de 3 de setembro em 1997 (Carvalho et al., 2008:26). Desta forma, a reforma do sistema contabilístico visou também as autarquias locais através do POCAL (Decreto-Lei n.º 54-A/996 de 22 de fevereiro de 1999).

Os seus maiores objetivos eram ter informação acertada, apropriada e conveniente, que sirva como um complemento da informação sobre a realização do orçamento com a informação acerca da situação financeira, patrimonial e ainda relativa aos resultados do município. Deste modo, seria possível existir uma maior transparência relativamente à aplicação dos recursos públicos, aumentando a sua eficiência e eficácia, o que se torna fundamental dado que os recursos públicos são escassos (Carvalho, Jorge e Fernandes, 2005, 2006; Fernandes, 2007 citado em Correia et al., 2011:162).

Outra particularidade prende-se com a obrigatoriedade de ter três subsistemas de informação: Contabilidade Orçamental, Contabilidade Patrimonial e Contabilidade de Custos (Carvalho et al., 2008:133). O primeiro está relacionado com o “princípio de caixa” (cash basis), onde se registam as receitas e despesas, aquando do seu recebimento e pagamento, baseando-se numa lógica de “caixa modificada” (modified cash basis), ou seja, regista-se os compromissos e as liquidações, registando-se assim as transações quando as entidades se comprometem a pagar as despesas e os direitos a liquidar.

Já o segundo prende-se com o acréscimo (accrual basis), onde são inscritas as ocorrências que visam uma alteração do património da entidade. Desta forma, é possível obter informações acerca do panorama patrimonial e financeiro da entidade. Por fim, o terceiro é realizado com base em diversos modelos inscritos no POCAL, sendo possível obter informação acerca do custo por funções, por serviços e ainda por bens.

Já a LFL surgiu em 1979 com o objetivo de criar um maior nível de descentralização na AP, tendo desde essa data sofrido várias alterações. Um dos princípios fundamentais prende-se com a autonomia financeira dos municípios e das freguesias (LFL, artigo 3.º) bem como o das regras orçamentais (LFL, artigo 4.º). Os municípios e freguesias estão sujeitos à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e também aos princípios e regras orçamentais e de estabilidade, tendo ainda de obedecer a princípios de equidade intergeracional e de transparência orçamental,

40 sendo certo que têm de coordenar as finanças locais com as do Estado central (LFL, artigo 5.º) e de promover a sustentabilidade local (LFL, artigo 6.º).

Têm também de ter em conta os princípios de equilíbrio financeiro vertical e horizontal que devem guiar a participação das autarquias nos recursos públicos (Artigo 7.º). O vertical está relacionado com a adequação dos recursos de cada nível da Administração às suas atribuições e competências (Rebelo de Sousa, s/data:7). Já o horizontal está relacionado com a correção das desigualdades que resultam, muitas vezes, de diferentes capacidades na obtenção de receitas ou necessidades de defesa diferentes (LFL, artigo 7.º, n.º 3).

A preocupação com o rigor nas Finanças Públicas pode levar, erradamente, à redução das receitas das autarquias e da autonomia na fixação das taxas, podendo ainda ser colocadas em causa isenções a que tenham direito ou têm poder decisório (Rebelo de Sousa, s/data:8). Deve antes existir maior supervisão, controle e fiscalização. Devem adotar-se meios que levem à existência de uma maior transparência (Rebelo de Sousa, s/data:8).

Com a Lei das Finanças Locais de 2007, inicia-se a transição para um modelo de finanças locais “de segunda geração”. Ou seja, os entes locais estavam sujeitos a disciplina orçamental e o sistema fiscal subnacional baseia-se no princípio da responsabilidade fiscal, sendo assim necessário aumentar os recursos próprios das entidades locais. Entende-se por recursos próprios os que podem ter influência das entidades locais e, ao mesmo tempo, têm também de ser gerados localmente (Aguiar, 2010:1).

A última alteração à Lei das Finanças veio com a Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, com a designação de “Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais” que vem revogar a última versão da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro). É definido que o setor local está sujeito aos princípios consagrados na LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, artigo 3.º), ou seja os princípios da legalidade, da estabilidade orçamental, da autonomia financeira, da transparência, da solidariedade nacional recíproca, da equidade intergeracional, da justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais, da coordenação entre finanças locais e finanças do Estado e ainda o da tutela inspetiva.

Enfatiza-se que o endividamento autárquico se guia pelos princípios do rigor e da eficiência, devendo minimizar-se os custos para garantir uma distribuição equilibrada pelos orçamentos, a longo prazo. Em relação aos empréstimos, os municípios ficam obrigados a prestar mais informação em relação à capacidade de endividamento. Podem ainda ter empréstimos de médio e longo prazo para investimentos ou para auxílio da recuperação financeira dos municípios, embora tenha regras como o facto de onde se registam efeitos em mais de um mandato, têm de ser aprovados por maioria absoluta.

41 Ainda assim, estes não podem ir para além da vida útil do investimento nem ir para além dos 20 anos. São estabelecidos prazos e está também prevista uma maior participação da assembleia municipal na discussão e aprovação dos mesmos. Os empréstimos a curto prazo só podem ser contraídos para auxiliar nas dificuldades de tesouraria, devendo ser amortizados até 31 de dezembro do ano em que foram contratados (Azevedo, 2014:30).

É ainda imposto um limite à dívida total de operações orçamentais dos municípios, onde também se deve incluir a dos serviços municipalizados e intermunicipalizados, entidades intermunicipais e associativas municipais, empresas locais e participadas, cooperativas e fundações, entidades de outra natureza em relação às quais o município exerça controlo, sendo que não pode ultrapassar, a 31 de dezembro, 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, artigo 52.º).

É também criado um sistema de alerta precoce para a recuperação financeira dos municípios, através de um maior controlo sobre a dívida total dos municípios e a execução de receita prevista no orçamento que não deve ser inferior a 85% durante dois anos seguidos (Cidade, 2004). De acordo com a Lei, existe rutura financeira quando a dívida total é superior, em 31 de dezembro de cada ano, a 3 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos 3 exercícios anteriores (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, artigo n.º 58).