Fontes originárias

As fontes primárias do ordenamento jurídico europeu estão representadas pelos seus tratados constitutivos. Dessa forma, são fontes primárias do direito da União Europeia: o Tratado de Paris, de 1951; Tratado de Roma, de 1957; Tratado de Bruxelas, de 1957; o Ato Único Europeu, de 1986; o Tratado de Maastrich, de 1992 (também conhecido como Tratado da União Europeia); o Tratado de Amsterdã, de 1997; o Tratado de Nice, de 2001; e o Tratado de Lisboa (conhecido como Tratado Federativo da União Europeia), de 2009.

No mesmo sentido, ensina Fontoura (1999, p. 68):

[…] direito comunitário originário ou primário, seria composto pelas normas previstas nos tratados de integração, incluindo seus eventuais protocolos modificativos ou complementares. Trata-se, a toda evidência, de normas que enquanto inseridas em tratados geradores de obrigações recíprocas entre Estados soberanos, diriam respeito claramente ao direito internacional público tout court, em cujo âmbito podem receber o específico tratamento e valoração.

Conforme explanado no primeiro capítulo do presente trabalho, os tratados instituidores da União Europeia representaram um progressivo processo que enfrentou momentos de sucesso e recuo.

Segundo Campos (2004), os tratados enumeram os objetivos fundamentais da União Europeia, definem a sua estrutura e determinam as bases essenciais do direito econômico, financeiro e social da comunidade europeia.

Embora já ilustrado, cumpre registrar aqui, resumidamente, todos os tratados institutivos da União Europeia, e suas respectivas alterações: o Tratado de Paris, de 1951, instituiu a CECA; o Tratado de Roma, de 1957, criou o EURATOM e a CEE; o Tratado de Bruxelas, assinado em 1967 fundiu as três organizações, criando a Comunidade Europeia; o Ato Único Europeu, de 1986, reformou o Tratado de Roma e intensificou o processo de integração por meio da constituição de um mercado comum, reforçando também as competências dos órgãos comunitários; o Tratado de Maastrich, 1992, o popular Tratado da União Europeia, é assim chamado porque instituiu a União Europeia e lançou as bases para a união econômica; o Tratado de Amsterdã, de 1997 foi revisor do Tratado de Maastrich; o Tratado de Nice, assinado em 2001, reformulou as estruturas institucionais para preparar a UE para seu alargamento; por último o Tratado de Lisboa, assinado em 2007, foi negociado com o objetivo de substituir a fracassada Constituição Europeia.

Assim, cada um deles possui sua importância na integração, posto que demonstram as etapas e os avanços da integração europeia, e mostram porque o seu modelo ainda é único no mundo. Neste ponto, vale lembrar a precisa lição do professor Godoy (2006, p. 01):

A ordem jurídica comunitária assenta-se em regime de tratados (cf. CAMPOS e CAMPOS, 2004, p. 296). Os passos mais significativos foram dados com o Ato Único Europeu de 1987, com o Tratado da União Européia (o Tratado de Maastricht) de 1992, com o Tratado de Amsterdã de 1997 e com o Tratado de Nice. Essas tratativas radicam nos chamados tratados fundadores, a exemplo dos dois Tratados de Roma, de 1957.

Ressalte-se que, segundo Machado (2013) as fontes primárias tem aplicabilidade territorial em todos os Estados-membros, e possuem vigência ilimitada.

2.2.2 Fontes derivadas

O direito derivado nasce do direito originário, uma vez que é formado pelo conjunto de atos unilaterais produzidos pelas instituições comunitárias, que por sua

vez, foram instituídas pelos tratados da União Europeia. Nesse sentido, ensina Forte (1994, p. 34):

A característica peculiar dos Tratados reside no fato de que estes contêm disposições sobre as quais os órgãos comunitários produzem outras normas jurídicas que representam o meio mais eficaz e apropriado para atingir os objetivos fixados nos próprios tratados.

O direito comunitário derivado é formado pelas normas advindas das instituições comunitárias competentes para produzi-las, a saber: Conselho da União Europeia, Comissão Europeia, Parlamento Europeu e Tribunal de Justiça da União Europeia.

Distintamente do direito comunitário originário, o direito comunitário derivado não se forma pela vontade direta dos Estados-membros manifestada ao aderir aos tratados constitutivos, mas através de procedimentos legislativos autônomos com a participação das instituições comunitárias diretivas. Tais atos decorrem dos órgãos deliberativos e executivos acima mencionados, enumerados no artigo 288º do TFUE, e são eles: regulamento, diretiva, decisão, parecer, e recomendação.

Deste modo, Campos (2004) ressalta que no padrão da União Europeia, na plena vigência do sistema da supranacionalidade, têm-se, no artigo 189 do Tratado da União Europeia (atualmente renumerado para artigo 249), as competências normativas das instituições comunitárias, que são as seguintes:

Para o desempenho das suas atribuições e nos termos do presente Tratado, o Parlamento Europeu em conjunto com o Conselho, o Conselho e a Comissão adotam regulamentos e diretivas, tomam decisões e formulam recomendações ou pareceres. (CAMPOS, 2004, p. 316)

Rui Manoel Ramos (1994) explica ainda que, em função das Comunidades terem sido dotadas de ampla competência normativa, criam os atos normativos, que, por serem praticados em execução dos tratados, constituem direito derivado e, portanto, subordinado hierarquicamente aos primeiros. Ele ressalta que:

Os atos unilaterais são o meio fundamental, a fonte a que com maior freqüência se recorre na criação do direito derivado. [...] A freqüência da utilização das fontes autoritárias, por sua vez, decorre da extensão das tarefas que os Tratados deixaram para serem realizadas pela atuação dos órgãos comunitários e justificou a tipologia e a caracterização dos vários atos unilaterais que, juntamente com o respectivo regime, vamos encontrar sistematizados nalgumas disposições do direito primário. [...] Fica assim liminarmente claro que os atos unilaterais cuja prática se admite no âmbito das Comunidades podem ser praticados pelo Conselho ou pela Comissão, no âmbito das competências respectivas. (RUI MANOEL RAMOS, 1994, p. 62)

Logo, os atos normativos expedidos pelas instituições comunitárias são destinados a assegurar a boa execução ou aplicação dos tratados que instituíram as Comunidades Europeias.

Por sua vez, segundo Eduardo Gomes (2010), as fontes secundárias são classificadas como normas vinculantes, ou seja, de observância obrigatória, a exemplo dos regulamentos, diretivas e decisões, e normas não vinculantes, pois somente sugerem um determinado comportamento, sem força cogente, como as recomendações e pareceres.

Nessa vereda, necessária se faz a análise dos atos normativos, seus conceitos, características e finalidades.

2.2.2.1. Regulamento

O regulamento é norma obrigatória em todos os seus elementos, possui caráter geral e é diretamente aplicável em todos os Estados-membros desde a sua publicação no órgão oficial denominado Diário Oficial da União Europeia (DOUE). Como pontifica José Gomes (2009, p. 160), “Os regulamentos comunitários são o instrumento de uniformização de legislações.”. Está previsto no artigo 288 do Tratado de Lisboa.

O artigo 249 do Tratado da CE, no tocante ao regulamento comunitário, estabelece: “O regulamento tem carácter geral. É obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-Membros.” (CAMPOS, 2004, p. 318).

Assim, pelo seu caráter geral, o regulamento equipara-se a uma lei nacional, pois confere direitos e impõe obrigações, indistintamente, a todos os destinatários do direito comunitário – comunidades, instituições, Estados-membros e seus órgãos, e pessoas físicas ou jurídicas de cada nação integrada. Ademais, sua observância é obrigatória, sua inserção no ordenamento jurídico nacional é imediata, dispensando, pois, ato de recepção por parte do poder legislativo dos Estados-membros, e ainda, torna inaplicável qualquer disposição nacional contrária (LOBO, 2008). Assim, depois de aprovado, o regulamento se integra ao ordenamento jurídico comunitário, e vigora diretamente no território dos Estados-membros sem a necessidade de processo de recepção.

Alguns doutrinadores costumam igualar o regulamento a uma lei. Eduardo Gomes (2010, p. 155) diz que o regulamento “[...] pode ser considerado um verdadeiro ato legislativo comunitário, pois sua obrigatoriedade para os Estados ocorre de forma imediata, após a publicação do ato legislativo no Jornal das

Comunidades Europeias [...]”. Ainda, sobre a equiparação do regulamento a uma lei

nacional europeia informa Borchardt (2011, p. 95):

As similitudes destes atos jurídicos com as leis nacionais são manifestas e, enquanto forem adaptados no âmbito do chamado processo de codecisão com o Parlamento Europeu [...], serão considerados atos legislativos. Aos regulamentos que emanam exclusivamente do Conselho Europeu e da Comissão Europeia falta-lhes esta componente de coresponsabilização parlamentar, e assim, pelo menos formalmente, não apresentam todas as características essenciais de uma lei.

Desta maneira, o caráter geral e obrigatório do regulamento é expressão de um poder normativo completo que permite à autoridade comunitária impor por si só, ou seja, prescindindo da participação das instituições nacionais, a observância das disposições do ato aos Estados-membros, aos seus órgãos e autoridades, e a todos os particulares.

Deste modo, o regulamento – tal qual uma lei comunitária – confere direitos, impõe obrigações de forma vinculativa, geral e abstrata, se sobrepondo às legislações nacionais que por acaso disponham sobre a mesma matéria em sentido contrário.

2.2.2.2. Diretiva

A diretiva é um ato normativo direcionado a um Estado-membro que o vincula quanto ao resultado que se quer atingir. Não contempla propriamente uma norma jurídica, mas impõe seus objetivos aos Estados-membros, que devem ser alcançados por meio de medidas legislativas (LOBO, 2008). Está prevista no artigo 288 do Tratado de Lisboa.

Leciona Eduardo Gomes (2010) que a diretiva possui força vinculativa, porém é destituída de aplicabilidade direta, eis que o Estado-membro destinatário deve elaborar legislação interna para regulamentar a matéria objeto da normativa, sendo este sua principal diferença do regulamento. No mesmo sentido observou Pabst (1998, p. 64):

O Tribunal já decidiu que os Estados-membros têm a obrigação de garantir de forma integral e precisa, a aplicação das disposições de qualquer diretiva, sem poderem invocar disposições práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e dos prazos estabelecidos pelas diretivas comunitárias.

A diretiva pode ter como destinatário um, vários ou todos os países componentes da União Europeia, e para a sua implementação no ordenamento do país a qual se destina, faz-se necessário um ato de transposição, ou seja, as diretivas precisam ser transpostas para o direito interno de cada país de acordo com os seus procedimentos específicos. A partir daí, a diretiva surte os efeitos esperados, criando direitos e obrigações no âmbito do direito nacional do país destinatário, não sendo, pois, equiparadas à uma lei comunitária em seu sentido amplo.

Sua principal finalidade é a harmonização da legislação comunitária. Desse modo, a diretiva se torna um importante instrumento de interpretação e aplicação do direito comunitário, uma vez que, dispõe sobre matérias de interesse comunitário, impondo condutas a serem adotadas para a melhor implementação dos escopos da UE.

Restam claras, pois as principais características da diretiva, eis que não acarretam alcance geral nem possuem efeito direto, embora obriguem quanto ao seu resultado, conferindo aos Estados-membros certa liberdade para eleger os meios de alcançá-los.

Ainda sobre a diretiva, leciona Campos (2004, p. 329):

A criação desse particular tipo de ato comunitário revela, da parte dos autores dos Tratados, o propósito de proporcionar às Instituições Comunitárias, a par do regulamento que é um rígido instrumento de uniformização jurídica, uma alavanca mais flexível, adaptada ao objetivo menos ambicioso de simples aproximação das legislações nacionais, que permite atender aos particularismos nacionais deixando aos Estados- membros uma certa margem de liberdade na implementação das regras adaptadas a nível comunitário.

Dessa forma, a diretiva anuncia uma ordem geral apontando aos destinatários o sentido e o modo de sua atuação, porém, com menor extensão e executividade que os regulamentos. São dirigidas aos Estados-membros, sendo legalmente obrigatórias com relação ao resultado a ser obtido, mas facultada, todavia, a escolha dos meios que cada Estado utilizará para atingir o objetivo.

Por último, a diretiva entra em vigor a partir da notificação dos destinatários, sendo que sua publicação no Diário Oficial da União Europeia possui mero efeito informativo.

2.2.2.3. Decisão

A decisão é ato vinculativo em todos os seus elementos, mas somente para destinatários específicos, e tem como finalidade aplicar as regras do direito comunitário a casos particulares, impondo um resultado a atingir e obrigando quanto aos meios de execução. Definida no artigo 288 do Tratado de Lisboa, a decisão possui força vinculante para os seus destinatários.

Uma decisão pode ser dirigida a um ou a todos os Estados-membros, bem como a empresas e pessoas singulares, e possui matéria exclusiva. Por conseguinte, as decisões não requerem legislação de transposição nacional, tal como ocorre com a diretiva. Todavia, lembra Stelzer (2009) que a regra da aplicabilidade direta é relativa, pois quando destinada ao particular cria diretamente direitos e obrigações, porém, se designada ao Estado-membro ou às instituições, a princípio, não pode modificar a ordem normativa dos países, dependendo, pois, de adoção de medidas internas para serem aplicadas.

2.2.2.4. Recomendação e parecer

As recomendações e pareceres não são vinculativos, o que, entretanto, não os torna irrelevantes ou inexistentes seus efeitos jurídicos. São atos que sugerem um determinado comportamento, e por vezes, podem atuar no campo da prevenção.

De acordo com Borchardt (2011, p. 102)

Essencialmente, a importância das recomendações e dos pareceres é sobretudo política e moral. Os autores dos tratados, ao preverem estes atos jurídicos, fizeram-no na expectativa de que os destinatários, tendo em conta o prestígio das instituições da União Europeia e o facto de estas disporem de uma visão geral e de conhecimentos que ultrapassam o âmbito nacional, os acatariam voluntariamente e infeririam da apreciação de uma situação concreta por parte da União as consequências necessárias.

As recomendações podem ser dirigidas de uma autoridade comunitária a outra ou aos Estados-membros, e exprimem um ponto de vista sobre uma

determinada questão, ou refletem ainda ideias acerca de determinados assuntos, podendo sugerir condutas que os Estados-membros devam seguir.

Do mesmo modo, o parecer possui apenas natureza consultiva, servindo como orientação sem obrigar qualquer destinatário.

Neste sentido, Campos (2004, p. 147-148) explica:

As recomendações, no quadro CE e EURATOM, são atos da Comissão dirigidos quer ao Conselho quer aos Estados-membros – exprimindo-lhes o seu ponto de vista sobre determinadas questões, apontando-lhes as medidas ou soluções reclamadas pelo interesse comunitário, sugerindo-lhes os comportamentos a adotar. As recomendações (CE e CEEA) foram concebidas como um instrumento de ação indireta da Autoridade comunitária, visando freqüentemente à aproximação das legislações nacionais ou à adaptação de uma dada regulamentação interna ao regime comunitário. A noção de parecer engloba diversas modalidades de atos que têm em comum a ausência de força vinculativa, pelo que não constituem só por si os respectivos destinatários em qualquer obrigação jurídica. Os Tratados Comunitários contemplam os pareceres que o Conselho dá à Comissão (cf. os arts. 28 e 96 CECA), os pareceres da Comissão dirigidos às empresas dos setores do carvão e do aço (cf. o art. 54 do Tratado CECA), da Comissão em relação ao Conselho (cf. os arts. 115, n. 3 e 236, 2º par., do Tratado CE e 204 do Tratado CECA), da Comissão em relação aos Estados (cf. o art. 118, 2ª e 3ª alíneas), do Conselho em relação à Comissão ou aos Estados (art. 236 CE), do Parlamento Europeu em relação ao Conselho (cf. os arts. 235, 236, 237, 238 e muitos outros do Tratado CE). E, em geral, dos órgãos de consulta instituídos no quadro comunitário: o Comitê Econômico e Social (art. 18 e 19 do Tratado de Paris), o Comitê Econômico e Social (arts. 206 bis, nº 4 e 109 CE) e, excepcionalmente, o Tribunal das Comunidades (cf. o art. 228, alínea 2 do Tratado CE).

Finalmente, feita a análise dos atos normativos da ordem jurídica comunitária, pode-se concluir se tratar de um modelo ordenado e hierarquizado, dotado de caracteres e institutos particulares que garantem a efetividade de sua aplicação.

Ultrapassado o exame dos atos unilaterais produzidos pelas instituições comunitárias, indispensável se faz o estudo dos princípios do direito comunitário, também chamados de fontes não escritas, e resultado da construção jurisprudencial do Tribunal de Justiça da União Europeia.

2.3 OS PRINCÍPIOS RELATIVOS À GARANTIA DA EFICÁCIA DO