Formas de descentralização

Inicialmente a atividade do Estado se restringia quase que exclusivamente a defesa externa e segurança interna, não havendo necessidade do Estado descentralizar suas atividades. Pois, as funções de polícia são, em regra, indelegáveis, em virtude de implicarem em autoridade sobre o indivíduo em benefício do bem-estar social, são incompatíveis os métodos do direito privado, baseados no princípio da igualdade.

Entretanto, com o passar dos anos, o ente público foi assumindo novos encargos nos campos social e econômico, exigindo novas formas de prestação do serviço público e atividade privada exercida pela Administração.

Surgiu a necessidade de especializar a prestação do serviço público, objetivando um melhor resultado para atender aos interesses da coletividade, onde passou a executar suas ações e competências de forma direta ou indireta.

A execução de forma direta compreende aquela em que o próprio Estado presta os serviços por meio de seus órgãos administrativos que compõem a estrutura da pessoa prestadora, ou seja, ministérios, secretarias, autarquias e outros.

Segundo Carvalho Filho (2009) “esses órgãos formam o que se costuma denominar de administração centralizada, porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a atividade”.

Por outro lado, temos as hipóteses em que os serviços são prestados por entidades diversas das pessoas federativas. Nestes casos, o Estado, por sua conveniência, delega o encargo da execução à outra pessoa, porém, nunca abdicando do poder de controle sobre a atividade. É o que chamamos de execução indireta.

2.4.1 Descentralização

Para Carvalho Filho (2009) “descentralização é o fato administrativo que traduz a transferência da execução de atividade estatal a determinada pessoa, integrante ou não da Administração”.

Por sua vez, Di Pietro (2006) afirma que “descentralização é a distribuição de competência de uma para outra pessoa, física ou jurídica”. E ainda, segundo Di Pietro (2006), a descentralização pode ser analisada por dois pontos de vista o político e o administrativo.

A descentralização política é aquela em que as atribuições são próprias, não decorre do ente central, como no caso dos entes estatais (União, Estados e Municípios), em que suas atribuições estão previstas na CRFB e, não há subordinação entre os mesmos.

Enquanto que a descentralização administrativa é o exercício das atribuições decorre de um poder central, com relação de subordinação, como no caso dos Estados unitários, em que há um centro único de poder.

De acordo com Carvalho Filho (2009), a descentralização admite duas modalidades de descentralização, a territorial e a institucional, sendo:

A descentralização territorial encerra a transferência de funções de uma pessoa federativa a outra, ou também do poder central a coletividades locais. Já a descentralização institucional representa a transferência do serviço do poder central a uma pessoa jurídica própria, de caráter administrativo, nunca de cunho político.

A descentralização territorial ocorre nos dias atuais no Brasil somente nos casos dos territórios federais, pois estes não integram a federação, mas possuem personalidade jurídica de direito público. Essa modalidade é comum nos Estados unitários, como França e Portugal, os quais são constituídos por departamentos, províncias, regiões, comunas e outros, o que era verificado no Brasil na época do Império (CARVALHO FILHO, 2009).

Por sua vez a descentralização institucional, também denominada por serviços, funcional ou técnica, é aquela em que o poder público (União, Estados ou Municípios) institui uma pessoa jurídica de direito público ou privado atribuindo a titularidade e a execução de determinado serviço. A criação dessas pessoas jurídicas somente pode ocorrer por força de lei e, correspondem a figura das autarquias, fundações governamentais, sociedade de economia mista e empresas públicas.

Segundo Di Pietro (2006),

No caso da descentralização por serviço, o ente descentralizado passa a deter a titularidade e a execução do serviço; em consequência, ele desempenha o serviço com independência em relação à pessoa que lhe deu vida, podendo opor-se a interferências indevidas; estas somente são admissíveis nos limites estabelecidos em lei e tem por objetivo garantir a entidade não se desvie dos fins para os quais foi instituída.

A criação das instituições descentralizadas é de razão eminentemente técnico- administrativa, onde o acréscimo das atribuições assumidas pelo estado prestador do serviço

público exige a descentralização das atividades, em razão da elevada carga e complexidade, o que não poderia ser executado a contento se mantido nas mãos de um único ente ou órgão. A descentralização, além de diminuir a carga do órgão centralizador, com a criação de órgãos, traz o beneficio da especialização, pois forma-se um corpo técnico especializado para a execução do serviço que lhe foi atribuído (DI PIETRO, 2006).

Desta forma, depreende-se a descentralização como alternativa de estratégia de otimização da gestão das políticas públicas, e principalmente das políticas socioambientais, sendo, algo novo na recente democracia brasileira.

2.4.2 Desconcentração

A desconcentração, por sua vez, consiste em um procedimento eminentemente interno, em que ocorre a substituição de um órgão por dois ou mais com objetivo de acelerar a prestação do serviço, onde temos o compartilhamento das funções com as subsidiárias regionais ou locais, sob um poder de comando obedecendo a uma hierarquia do nível central.

Esta é a forma menos extensa de descentralização e envolve simplesmente transferências de recursos e poderes de decisão para escritórios locais de órgãos do governo central ou agências, operando no nível estadual ou municipal. Apesar da maior transparência nas ações dos administradores públicos, elas permanecem subordinadas às decisões do governo central, ou seja, há uma fraca participação local no processo decisório e falta de controle social sobre os agentes públicos.