Formato do financiamento e gasto da seguridade social

No que se refere ao formato de financiamento da seguridade social, a Constituição Federal, sobretudo em seu texto original de 1988107, foi inovadora108 e assegurou-lhe:

1) Base Diversificada: é financiada pelos recursos dos orçamentos da União, dos

Estados do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições sociais dos empregadores sobre a folha de salários, faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre receitas de concursos de prognósticos (BRASIL [CF/1988], 2000, art. 195, I, II, III)109. A Emenda Constitucional - EC nº 42, de 19 de dezembro de 2003, acrescentou a contribuição do importador de bens ou serviços do exterior (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, IV) e introduziu a hipótese de substituir a contribuição das empresas e empregadores sobre a folha de salários pela contribuição sobre a receita ou faturamento (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, § 13).

2) Característica de progressividade, ainda que não haja grande incidência sobre o

patrimônio dos ricos, principal medida indicadora de progressividade nos tributos110, as contribuições devem manter relação com o nível de renda dos contribuintes e há a possibilidade de taxação direta do capital, inclusive mediante contribuição sobre o lucro e faturamento das empresas. Assim, os empregadores e empresas contribuem sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados à pessoa que lhes preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, receita ou faturamento e lucro (BRASIL [CF/1988], 2000, art.195, I)111; Os trabalhadores empregados contribuem sobre os salários (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, II), e o produtor, meeiro, parceiro e arrendatário rurais e o pescador artesanal e seus cônjuges, que trabalham em regime de economia familiar, sem empregados

107

Alterações foram feitas neste texto pela EC nº 20, de 15.12.1998 e outras pela EC nº 42, de 19.12.2003 serão comentadas, quando implicarem em mudança no formato do financiamento e gasto da seguridade social.

108

A Constituição Federal de 1988 reflete a correlação de forças em que foi elaborada, marcada pela luta entre a continuidade e a ruptura com um passado conservador e autoritário, herdado dos governos militares. Assim, é heterogênea: preserva heranças do passado, mas abre possibilidades para a inovação. A seguridade social é uma dessas possibilidades.

109

A EC nº 20 deu nova redação ao artigo. Juntou aos empregadores, as empresas e equiparados a ela pela lei, além de oferecer a opção de contribuição do segmento sobre o faturamento ou receita.

110

Sobre progressividade e regressividade dos tributos, Cf.: BOSCHETTI e SALVADOR, 2006, p. 30-31. SALVADOR, 2010.

111 _{EC nº 20 introduziu possibilidade de alíquotas ou base de cálculo diferenciada entre os empregadores e empresas,}

permanentes, contribuem com alíquota sobre a comercialização de seus produtos (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 195, § 8)112. As microempresas, empresas de pequeno porte e especiais também possuem tratamento diferenciado (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 146, III, d)113. Os trabalhadores de baixa renda, aqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, pertencente à família de baixa renda, poderão contar com sistema especial de acesso aos benefícios no valor de um salário mínimo, a ser definido em lei específica (BRASIL [CF/1988], 2008a, art. 201, § 12)114.

3) Garantia para manutenção e ampliação do sistema: permite que sejam instituídas

novas fontes para garantir a manutenção ou expansão da seguridade (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, § 4º). Um exemplo de aplicação desta norma foi a criação do Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira - IPMF, em 1994, para custear ações de saúde, o qual, em 1996, foi transformado em Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira - CPMF. Esta, prevista inicialmente para vigorar até 1998, foi sucessivamente prorrogada e, em 1999, teve sua alíquota aumentada e passou a custear, também, benefícios previdenciários. Em 2001, estendeu-se ao Fundo de Combate à Pobreza, passando a custear ações das três áreas da seguridade. A CPMF vigorou até 31 de dezembro de 2007.

4) Facilidade para cobrança das contribuições criadas: as contribuições sociais destinadas a financiar a seguridade social podem ser exigidas, decorridos 90 dias da publicação da lei que as criou, dentro do mesmo exercício financeiro (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, §6º)115. Esta é uma prerrogativa da seguridade social, as demais taxas e contribuições criadas só podem ser cobradas no exercício subsequente à sua criação.

112

A partir de 1998 foi vedada a contagem do tempo de serviço (chamada contagem fictícia) como tempo de

contribuição aos servidores públicos pela EC nº 20 (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 40, § 10), inibindo a contagem de tempo de serviço para acesso aos benefícios. Desde então, os segurados especiais são ameaçados de serem submetidos à mesma medida, o que mudaria a sua forma de contribuição.

113

Alínea acrescida pela EC nº 42/2003. A Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, institui o Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional, que a regulamenta, no diz respeito à Previdência Social.

114

Parágrafo acrescido pela EC nº 47, de 05.07. 2005, em vigor na data de publicação, com efeitos retroativos à data de vigência da EC n° 41, de 19.12.2003 (DOU de 31-12-2003). Gerou o PSPS, com alíquota de 11% sobre o salário mínimo.

115

5) Mecanismo de coerção para evitar débitos ao sistema por parte das pessoas jurídicas: a pessoa jurídica em débito com o sistema de seguridade social não

poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios (BRASIL [CF/1988], 2008a, art.195, § 3º).

Esse formato de financiamento permaneceu praticamente estável, apesar de mudanças introduzidas pela EC nº 20, aprovada em 1998. Todavia, em 2003, a EC nº 42 introduziu a hipótese de substituição da contribuição dos empregadores e empresas sobre a folha de salários pela contribuição incidente sobre a receita ou faturamento (BRASIL [CF/1988], 2008a, art. 195, §§ 12 e 13). Essa alteração tornará o sistema vulnerável, devido às oscilações da receita e faturamento e pelo baixo poder de controle dos órgãos governamentais sobre eles. Atualmente, encontra-se em debate no Congresso Nacional, a reforma tributária, que reúne um grande número de Propostas de Emenda à Constituição - PEC, cujo teor é convergente em vários aspectos. Por essa razão, as propostas foram analisadas pelo Relator da Comissão Especial na Câmara dos Deputados constituída para emitir parecer sobre a matéria, tendo como texto-base a PEC 233, de 2008, de autoria do Poder Executivo (MABEL, 2008). As proposições em análise, conforme apresentadas por seus autores e acatadas, na essência, pelo Relator da Comissão Especial, poderão atingir profundamente o formato de financiamento da seguridade, se aprovadas, sem alterações.

Em síntese, essas propostas, sob a alegação de simplificar o sistema tributário nacional e desonerar a tributação das empresas, afiançam a consolidação de tributos com incidência semelhantes. Nessa direção, algumas propostas afetam diretamente a seguridade social, entre as quais, três se destacam. A primeira diz respeito à unificação de tributos indiretos incidentes no processo de produção e comercialização de bens e serviços, a saber: a contribuição para o financiamento da seguridade social - Confins, a contribuição para o Programa de Integração Social - PIS e a contribuição de intervenção no domínio econômico relativo às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool combustível - CIDE/Combustível. A unificação se dará por meio da criação de um imposto sobre operações e prestação de serviços, que está sendo denominado Imposto sobre o Valor Adicionado Federal - IVA-F. A proposta implica a revogação dos dispositivos constitucionais que instituem a Confins, art. 195, I “b” e IV, e § 12 deste artigo. Outra

proposta que afeta a seguridade social é a incorporação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ao Importo de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ). Com essas duas medidas, a seguridade social já é duramente afetada, pois deixa de contar com as contribuições vinculadas especificamente ao seu financiamento. Mas, além disso, ainda com o objetivo da desoneração tributária, a PEC nº 233 propõe a redução gradativa da alíquota da contribuição social patronal de que trata o art. 195, I, da Constituição Federal, no decorrer de seis anos, a partir do segundo ano subsequente à promulgação da emenda, no ritmo de 1% ao ano. Com isso, haverá a redução da massa de contribuição patronal arrecadada.

Como alternativa à desvinculação das fontes de financiamento da seguridade, a PEC nº 233 sugere a destinação de 38,8% do IVA-F, do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI para cobrir as despesas dessa área. As políticas de seguridade social passariam a depender dos recursos do orçamento fiscal e perderiam a autossuficiência orçamentária. Essas e outras propostas da PEC nº 233 comprometem os recursos e outras salvaguardas constitucionais para viabilizar os direitos sociais previstos na Carta Magna116.

Quanto ao gasto, a Constituição Federal faz blindagens e recomendações:

1) O orçamento da seguridade social é único para as entidades e órgãos a ela vinculados: a Lei Orçamentária Anual - LOA inclui o orçamento da seguridade

social, que abrange as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta. Além disso, esse orçamento inclui os fundos e fundações, instituídos e mantidos pelo poder público (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 165, § 5º, III).

2) A proposta orçamentária deve ser elaborada de forma integrada: compete aos

órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social elaborar a proposta orçamentária da seguridade social, considerando metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, § 2º).

3) Veda o uso dos recursos da seguridade para outros fins: “São vedados: [...] a

utilização, sem prévia autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,

116

fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art.165, §5°” (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 167, VIII);

4) A criação ou expansão de serviços e benefícios é condicionada à existência de custeio: “Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado,

majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio” (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, § 5º).

No que se refere a este modelo de destinação e aplicação de recursos, ocorreu uma expressiva alteração em 1998, por meio da EC nº 20: as contribuições sociais das empresas e empregadores sobre a folha de salários e dos trabalhadores foram vinculadas ao pagamento de benefícios do RGPS (BRASIL [CF/1988], 2005, art.167, XI), corroendo, com isso, o significado de seguridade social, que a própria Constituição Federal estabeleceu em 1988.

Como vimos, o significado de seguridade social expresso pela Constituição Brasileira em vigor, mesmo com corrosões, sinaliza para a organização de um sistema de proteção social amplo, articulado, que assegure direitos universais de saúde, direitos previdenciários condicionados a contribuições prévias e direitos seletivos de assistência social. Um sistema apoiado em um padrão de financiamento de base diversificada, que favoreça a equidade na participação do custeio, o que o inibe de sobrecarregar apenas alguns setores e o torna menos refém das crises econômicas, como diz o DIEESE:

A diversificação das fontes de financiamento também tornou o sistema menos refém do ciclo econômico. Ou seja, um sistema de proteção social financiado exclusivamente por contribuições de trabalhadores e empresas sobre a folha sofreria duplamente em períodos de recessão econômica, com suas receitas se contraindo e suas despesas aumentando. Com base mais ampla de financiamento, a Seguridade Social brasileira apresenta menor vulnerabilidade frente às oscilações da economia. Além disso, a incidência de contribuições sobre lucro e faturamento possibilita melhor distribuição do peso de sustentação do sistema, impedindo que os setores intensivos em trabalho sejam sobrecarregados (id., set. 2007, p. 4).

Esse sistema, conforme inscrito na Constituição Federal, apoia-se, também, no planejamento das receitas e despesas, de forma integrada em um orçamento único para todos os órgãos e entidades que compõem essa rede de proteção social viabilizada pelas áreas de saúde, previdência e assistência social. Um sistema gerido, democraticamente, por representantes de todos os segmentos que o financiam e dele usufruem, com capacidade de reduzir a pobreza e as desigualdades sociais, alargando as bases para a cidadania e, consequentemente, para o aprofundamento da democracia no país. Apesar disso, essa

indicação da Constituição Federal de 1988 não é seguida. Não existe um sistema coeso e sólido de seguridade social no Brasil. A desconstrução dessa concepção tem sido permanente. Além dos aspectos conceituais corroídos e da gestão administrativa separada por área, no que se refere ao financiamento, o desgaste desse formato de financiamento está se dando, em primeiro lugar, pelo não cumprimento do recomendado constitucionalmente. Nesse campo, várias manifestações são percebidas, como: a histórica e crescente dívida dos entes federados para com o Regime Geral e os respectivos regimes próprios de previdência; a crescente dívida ativa da previdência social decorrente da sonegação das empresas117, a qual encontra guarida na forma de negociação altamente vantajosa para as empresas, a exemplo do disposto na Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009, que contém perdão de multas, encargos legais, repactuação de parcelamentos anteriores, entre outras medidas benéficas aos inadimplentes, que tornam a inação um crime que compensa, como diz a ANFIP:

Compõem esse rol de bondades [da Lei 11.941/2009]: parcelamento em até 15 anos, com redução de 100% sobre o valor do encargo legal e de 80% 100% das multas de mora e de ofício; possibilidade de repactuação dos diversos parcelamentos anteriores também com redução integral dos valores de encargo legal reduções para as multas de 40% a 80% e ainda um prêmio extra: muitas empresas lançaram previsões para esses débitos tributários, inclusive juros, correções e multas em seus balanços, diminuindo a base de cálculo de tributos que incidem sobre o lucro e faturamento; e agora não serão tributadas sobre esse ganho adicional, já que é apurada uma necessidade menor de pagamento ao fisco (pela redução do valor das multas, juros e encargo legal) do que o valor provisionado nos balanços.

Tantos benefícios certamente trarão problemas para a regularização fiscal das empresas, por se caracterizar como um prêmio à inadimplência e um desincentivo ao pagamento espontâneo das obrigações tributárias. Vale lembrar que com sucessivos parcelamentos, com perdão de encargos legais, juros e multas, e com uma prescrição quinquenal, a inação do contribuinte passa a ser um crime que compensa (id., 2010, p. 33-34, grifo nosso).

A baixa arrecadação das contribuições das empresas sobre a receita ou faturamento e as diversas formas de renúncias fiscais são, também, manifestações da corrosão desse formato de

financiamento pelo não cumprimento do recomendado constitucionalmente, assim como a

contribuição sobre a receita de concurso de prognóstico inferior a 1% do total das receitas (ANFIP, maio 2004; abr. 2005; SALVADOR, 2010; ANFIP, jul 2010). Mais uma manifestação do desgaste do modelo de financiamento é a não elaboração e publicação do orçamento da seguridade da forma determinada constitucionalmente, o que dificulta a visibilidade da seguridade social e dá margem para que se expandam as visões que propagam o déficit fictício do sistema, fragilizando-o, como diz o DIEESE:

117 _{Em 1999, o estoque da dívida ativa das empresas em relação à previdência social era de R$ 60 bilhões (ANFIP,}

A não elaboração do Orçamento da Seguridade Social não pode ser considerada como mera questão técnica de menor importância. Na verdade, isso se adiciona a uma série de outras medidas, de iniciativa de diversos governos, no sentido de desconstrução do arcabouço de proteção social concebido na Constituição Federal. Medidas de cunho institucional, orçamentário e legal têm contribuído para fragilizar a Seguridade (id., set. 2007, p. 5).

O formato da aplicação dos recursos da seguridade social aprovado constitucionalmente, em 1988, também sofreu distorções. No atinente às alterações no texto Constitucional, a mudança de maior impacto foi a vinculação das contribuições sociais dos empregadores e empresas sobre a folha de salários e a contribuição dos trabalhadores ao pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social - RGPS. Nisso, concordamos com a análise da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal - ANFIP 118, ao falar sobre o assunto: “A Constituição de 1988 [...] foi moderna ao prever múltiplas fontes de financiamento para a seguridade social não vinculando as contribuições sociais a nenhuma despesa específica entre as políticas de saúde, previdência e assistência social. Nesse sentido é que a EC-20 de 1998 representou, ao contrário, um recuo ao vincular as contribuições sobre a folha salarial às despesas do regime geral” (id., 2003, p. 42). Um recuo em relação à visão de seguridade social como um conjunto integrado de ações para garantir os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social, que gerou impactos negativos, como a abertura para a sobrecarga do trabalho no custeio do sistema. Além disso, com essa medida, a saúde e a assistência social foram colocadas em situações vulneráveis, tendo que se submeterem às “reservas de receitas” ou às “contribuições provisórias”, como a CPMF, que vigorou até o final de 2007. Essa posição levou as duas áreas a se mobilizarem em busca de alternativas de financiamento, o que resultou em alterações constitucionais, nos anos subsequentes, deformadoras do padrão de financiamento solidário da seguridade social.

Em 2000, a EC nº 29 estabeleceu novos parâmetros para o financiamento da saúde, comprometendo a União, o Distrito Federal, os Estados e Municípios com percentuais mínimos de suas receitas de impostos para a área até 2004, quando esses parâmetros poderiam ser revistos por Lei Complementar ou continuar sendo utilizados. Parte das alternativas encontradas pela EC nº 29 está fora do orçamento da seguridade social, embora recursos desse orçamento permaneçam com destinação prioritária para a saúde. Em 2003, é a vez da assistência social. A EC nº 42 faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular programas de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária

118_{A sigla ANFIP sofreu alterações devido à mudança de carreira dos Auditores Ficais. Anteriormente, denominava-}

líquida (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 204, § único). Essa vinculação na área da assistência social não ocorreu de fato, pois seria um retrocesso maior em relação ao que vinha ocorrendo na área. Todas essas mudanças sugerem o esvaziamento do orçamento da seguridade social, como mecanismo de financiamento plural e solidário das áreas que a compõem, corroendo o seu significado concebido em 1988.

Outro forte exemplo de desconstrução do significado da seguridade social, no que se refere à gestão, aplicação e gasto dos recursos foi a criação do Fundo do Regime Geral da Previdência Social, pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, que em seu artigo 68 determina:

Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

§ 1o O Fundo será constituído de:

I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;

II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei;

III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição;

IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social;

V - resultado da aplicação financeira de seus ativos; VI - recursos provenientes do orçamento da União.

§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei. (BRASIL, 2000a, LEI COMPLEMENTAR nº 101, art. 68).

Dessa forma, a Lei de Responsabilidade Fiscal delega ao FRGPS a finalidade de prover recursos para o pagamento de benefícios do RGPS, desconsiderando o orçamento da seguridade social, além de tentar limitar as fontes de arrecadação própria dos recursos previdenciários basicamente às contribuições de trabalhadores e sobre as folhas de salários das empresas (art. 68, III). Com isso, essa Lei fere o sentido de seguridade social e sua forma de financiamento definida constitucionalmente, que determina base diversificada de fontes para financiar as ações das políticas de seguridade social (saúde, previdência e assistência social) e não fontes específicas para financiamento da previdência, como diz o DIEESE:

A Lei de Responsabilidade Fiscal tenta restringir as fontes de arrecadação própria dos recursos previdenciários basicamente às contribuições de trabalhadores e sobre as folhas de salários das empresas (inciso III do art. 68) e legitimar a ideia de que a alocação de recursos de outras contribuições constitui transferências do Tesouro (inciso VI). Essa Lei, portanto, contradiz a concepção de Seguridade Social e sua forma de financiamento contidas na Constituição Federal, que [...], não determina fonte específica para a previdência entre as ali mencionadas para a Seguridade (id., set. 2007, p. 7-8).

Chama atenção o fato de que o artigo está dentro da lógica da contrarreforma da previdência, pois “desconhece” a diversidade da base de financiamento da seguridade social estabelecido no artigo 195 da mesma Constituição. Assim, o artigo 68 da LRF, ao instituir o FRGPS, o fez com a finalidade de “prover recursos para o pagamento dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social”, reforçando os argumentos neoliberais da existência de “déficit” na previdência social e o fundo [...] veio com o objetivo de evidenciar essa conta (id., 2010, p. 267).