FORMULAÇÃO DE POLÍTICA E PROGRAMA FLORESTAL

A FAO, em 1951, acordou entre seus países membros um conjunto de

princípios para a formulação e a execução de uma política florestal, expresso em

sua resolução de número 26 (UNASYLVA, 1952). Com a realização da Conferência

das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em 1992, realizada

em face à crescente degradação dos recursos florestais e aos problemas

ambientais, a Assembléia Geral das Nações Unidas acordou novamente um

conjunto de princípios visando a um consenso global sobre ordenamento,

conservação e desenvolvimento sustentável dos recursos florestais “Declaración

autorizada, sin fuerza juridica obligatoria, de principíos para un consenso mundial

respecto de la ordenacion, la conservacion y el desarrollo sostenible de los bosques

de todo tipo” (ONU, 1992). Em decorrência disso, foi criado, em 2000, o Fórum das

Nações Unidas Sobre Florestas, que passa a estabelecer princípios e diretrizes, sem

força de lei, de caráter voluntário, para o manejo sustentável das florestas no mundo

(ONU, 2008).

Para a FAO (2010), uma política florestal é composta basicamente por dois

elementos:

i) um conjunto de aspirações, metas e objetivos;

ii) um esboço da linha de ação que permite alcançar estas aspirações,

objetivos e metas.

Anteriormente, Husch (1987) elucidara que a política florestal consiste em

um sistema composto pelos seguintes elementos:

a) uma declaração dos objetivos;

b) um corpo de legislação;

c) uma estrutura administrativa de uma organização florestal governamental;

d) o planejamento, a dotação orçamentária e a execução de programas da

organização florestal.

A política florestal, de um país ou estado, é o resultado de um acordo entre

os diversos interesses de diferentes grupos, organizações e atores que estão

relacionados ao uso e à proteção dos recursos florestais (FAO, 2010). Para Byron

(2006), leis, regulamentos, estruturas de governança, serviços de pesquisa e

instituições de ensino, organizações industriais e organizações profissionais

emanam da política florestal.

A FAO (2010) referenda que, sendo a política florestal o resultado de um

acordo entre governo e partes interessadas, ela resulta em um arcabouço normativo

executado tanto pela estrutura de governo quanto pelas partes relacionadas ao

tema. No caso do governo, isso ocorre por meio de seus instrumentos jurídicos,

econômicos e informações. Já o setor privado e os demais interessados

movimentam-se pelos meios que dispõem e atividades que atuam. Neste contexto, a

política florestal é, em última instância, a ratificação oficial de governo na qual são

declarados os objetivos e metas do país ou estado, face aos recursos florestais.

Uma declaração oficial de política florestal afirma explicitamente uma visão

compartilhada, assim como as metas relativas às florestas, e traça

estratégias para atingir essa visão ou objetivos, mas apoia uma abordagem

flexível com relação aos métodos a serem utilizados (FAO, 2010).

O processo de elaboração e formulação de uma política e/ou programa, em

geral, as fases ou etapas, não é estruturado de forma rígida e estanque, o que

compreende vários estratos que ocorrem por detrás de um processo eximiamente

planejado e executado (FAO, 2010). O planejamento em políticas públicas deve ser

concebido como um processo político-social e não meramente como um produto

técnico puro (OLIVEIRA, 2006).

Tendo em vista que um país ou estado não formula suas políticas e

programas partindo de um estágio inicial, descreve-se o processo de uma política ou

programa florestal como uma sequência circular de eventos:

a) o diagnóstico da ordenação e da gestão dos recursos florestais;

b) a formulação e elaboração da política ou programa;

c) a execução;

d) a avaliação e;

e) a reformulação.

Na mesma linha, Merlo e Paveri (1997) caracterizam o processo político

florestal como uma sequência que parte da análise dos problemas, seguido pelo

estabelecimento de objetivos e metas e dos possíveis cursos de ação, como as

ferramentas, a execução, a supervisão dos resultados, a avaliação e a revisão da

política.

Todavia, o objeto de pesquisa desta tese está centrado na formulação de um

programa público, processo que, segundo a FAO (2010) e Howlett et al. (2013),

envolve:

a) uma análise preliminar da política, da legislação e das instituições, e;

b) paralelamente, o diagnóstico e identificação de problemas.

A formulação de uma política, segundo Howlett et al. (2013), trata da

proposição de meios para resolver os problemas apresentados pela sociedade, o

que abrange a identificação e o estabelecimento de alternativas possíveis para a

solução de problemas políticos, após um governo reconhecer um problema público.

A FAO (2010) faz uma distinção entre política, legislação, programa ou

estratégia e plano de ação florestal: a política florestal indica a direção ou a visão

geral de longo prazo sobre uso e proteção dos recursos florestais e também

estabelece os direitos e responsabilidades sem força jurídica, é um acordo político; o

arcabouço legal deriva da política; a legislação trata da distribuição e aplicação dos

direitos e deveres relacionados às florestas, é um instrumento para aplicar a política

com força jurídica obrigatória. Um programa ou estratégia, em geral, trata

especificamente do caminho a ser percorrido para alcançar os objetivos e metas

estabelecidos na política; em que pese, o plano de ação ou plano de trabalho abarca

ações específicas de curto prazo. Todavia, a FAO destaca que os programas

florestais, em sua maioria, representam o marco geral da política, de forma que tanto

a elaboração quanto a revisão de uma política ocorre no âmbito de um programa.

Para Cassiolato e Gueresi (2010), a construção de um programa deve ser

orientado para mudar as causas críticas de um problema, e o seu processo de

formulação deverá contribuir para garantir a definição clara e razoável dos objetivos

e resultados esperados, como também estabelecimento de indicadores de

desempenho e comprometimento dos gestores do programa.

O estudo de políticas públicas, diferentemente de outras áreas do

conhecimento, não tem uma metodologia única ou aceita universalmente, por ser um

processo difuso e desconexo. Aplica-se, em geral,uma combinação de técnicas e

ferramentas, fazendo-se uso de métodos quantitativo, descritivo, analítico,

organizacional, dentre outros, para tratar do problema político (LESTER; WILDS,

1990; HOWLETT et al., 2013).