Fragilidade institucional do programa Cultura Viva

O redesenho do Cultura Viva foi motivado pela necessidade de aprimoramento do desempenho da gestão do programa e de sua institucionalização em uma política nacional. Isso envolveu um processo de avaliação, pesquisa e diagnósticos que subsidiaram a formulação acerca da readequação dos instrumentos de política e do realinhamento das ações do programa. Para tanto, foi instituído um Grupo de Trabalho Cultura Viva (GT-CV)25

com gestores da SCC/MinC, pontos e pontões de cultura, sob a coordenação do Ipea e a supervisão da SCC/MinC. Em vez de abordar os desafios para o fomento à sustentabilidade econômica dos pontos de cultura e de suas ações culturais, a pesquisa do redesenho voltou- se à sustentabilidade do próprio programa Cultura Viva. Isso é revelador do contexto em que o programa encontrava-se naquela época. A mudança de gestão no MinC e na SCC, seguida de uma diluição de prioridades que descontinuou as ações de fomento a pontos de cultura, geraram uma série de questionamentos a respeito da continuidade do programa por parte das organizações da sociedade civil e também de gestores públicos dos entes federados, além de outros atores, como pesquisadores e mídia26_{. Os problemas de gestão}

vieram à tona nesse período com o atraso nos pagamentos e os editais cancelados, o que desgastou ainda mais as relações entre os diferentes atores envolvidos com o programa. Havia uma necessidade de qualificar a gestão do Cultura Viva, dar visibilidade aos seus efeitos junto à sociedade e aumentar sua estabilidade e efetividade. Havia também a intenção que o redesenho reforçasse a perspectiva de autorrenovação do Cultura Viva, e por isso a temática da sustentabilidade esteve muito mais voltada ao programa do que aos pontos de cultura e suas ações culturais. Em ambos os casos, entretanto, o foco e a aposta estavam voltados às redes.

A gestão em rede do programa diz respeito à gestão descentralizada dos convênios de pontos e pontões de cultura, a chamada “federalização” do Cultura Viva. Isso permitiu 25 O GT-CV foi instituído pela Portaria no _{45, de 19 de abril de 2012, com o objetivo de elaborar proposta de}

redesenho do programa Cultura Viva. 26 MIRANDA, 2012.

um ganho de escala considerável dessa ação pública, que passou de aproximadamente 800 pontos e pontões de cultura conveniados diretamente com o MinC em 2008 para um total de 4204 pontos de cultura em 201427_{. Esse aumento de escala não foi correspondido por um}

aumento proporcional dos recursos humanos da Secretaria do governo federal responsável pela gestão do programa; tampouco houve a criação de um sistema eficiente de acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações que favorecesse sua inovação para atender aos novos desafios da federalização do programa e às demandas apresentadas pelos pontos de cultura e gestores públicos envolvidos na Rede Cultura Viva. O aumento de escala do programa foi acompanhado, portanto, por um aumento das fragilidades de sua gestão interna. Em relação à federalização do programa, a pesquisa do redesenho identificou que (IPEA, 2012b, p. 2-3):

Para além das dificuldades dos Pontos e Pontões em dialogar com as estruturas de Estado e eventuais atrasos nos relatórios e prestação de contas, identificamos que a principal dificuldade da SCC é organizar a própria secretaria, cujos recursos humanos são insuficientes para dar conta dos desafios que crescimento do programa colocou. A resposta mais rápida e aparentemente consistente foi a descentralização. Não estava no horizonte de questões aumentar as capacidades de supervisão, coordenação, geração de dados e informações, e gerir capacidades de governo e articulação em rede, mas compartilhar, mesmo que de forma não muito clara, responsabilidades por questões chave do programa: recursos financeiros por parte do governo federal e acompanhamento das prestações de contas por parte dos Estados e municípios.

Diversos estudos e pesquisas revelam a profunda fragilidade da estrutura administrativa do Ministério da Cultura e, em especial, da Secretaria responsável pela gestão do programa Cultura Viva (BARBOSA DA SILVA; LABREA, 2014; LIMA, 2013, VILUTIS, 2009). A carência de pessoal é um dos principais problemas e vem sendo enfrentado apenas com soluções parciais e provisórias. O índice de terceirização em 2009 na SCC/MinC foi de 21,3% de sua força de trabalho, segundo Barbosa da Silva e Labrea (2014), e a contratação de consultores de organismos nacionais e internacionais foi uma medida encontrada para contrabalancear essa fragilidade.

Em 2009, 18,7% da força de trabalho da SCC/MinC era de consultores de organismos nacionais e internacionais, índice semelhante ao de seu pessoal permanente e equivalente a 14 pessoas. A variação desse indicador em anos anteriores foi ainda maior,

27 Dado disponível em: http://pnc.culturadigital.br/metas/15-mil-pontos-de-cultura-em-funcionamento- compartilhados-entre-o-governo-federal-as-unidades-da-federacao-ufs-e-os-municipios-integrantes-do- sistema-nacional-de-cultura-snc/

como ocorreu em 2008, quando a porcentagem de consultores na Secretaria alcançou a marca de 22% de sua força de trabalho (BARBOSA DA SILVA; LABREA, 2014).

Além de reduzida, a força de trabalho da Secretaria se revelou inadequada para acompanhar convênios, prestação de contas e relações institucionais com governos estaduais e municipais. A descentralização do programa Cultura Viva aumentou o número de pontos de cultura e com isso cresceu também a quantidade de trabalho relacionado a esses trâmites administrativos. No entanto, esse crescimento não foi acompanhado de um aumento de pessoal da Secretaria que em 2008 contava com um total de 82 pessoas e em 2009 passou a contar com 75.

O baixo contingente de recursos humanos permanentes e de carreira dificulta ainda mais a implementação de metodologias de gestão do conhecimento e de planejamento que conectem os diferentes setores da Secretaria, estabeleçam fluxos de informação e rotinas de trabalho coordenadas, e ainda dialoguem interinstitucionalmente e façam articulação intragovernamental.

Nesse contexto, é difícil estabelecer os limites precisos do trabalho de consultores dentro da estrutura administrativa, pois eles assumem responsabilidades públicas e passam a atuar efetivamente na execução do programa. O trabalho de apontar soluções e caminhos possíveis é ultrapassado pelo processo de implementação de uma ação pública. Com Andréia Saraiva, consultora do PNUD, ocorreu isso: contratada para elaborar, formular e subsidiar a execução da ação Economia Viva, acabou assumindo a responsabilidade pela gestão do Prêmio Economia Viva. Resultam dessa fragilidade institucional a rotatividade de contratações e o gargalo do acompanhamento público das ações do programa Cultura Viva.

Para além do repasse financeiro e da prestação de contas, não houve preocupação da SCC em federalizar o conjunto das ações do Cultura Viva, o que poderia ter contribuído para sua consolidação e articulação em rede. Os novos pontos e pontões não foram vinculados a um processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação convergente nem complementar; os governos estaduais e municipais definiram a metodologia de implementação da ação pública em sua localidade sem articulação entre os diferentes entes federados. “O resultado é que os processos são extremamente desiguais, não se têm informações sobre os novos circuitos culturais implementados e os Pontos de Rede não dialogam com a Rede de Pontos” (IPEA, 2012b, p. 3). Esse diagnóstico trouxe à tona uma reflexão: “Do ponto de vista da sustentabilidade do Programa, interessa ganhar escala sem qualidade no fluxo de informações e nas capacidades de ação em rede?” (idem, p. 3). Essa foi uma das perguntas a que o processo do redesenho procurou responder.

Estava presente nas formulações do redesenho a expectativa de que as condições de sustentabilidade do programa seriam criadas a partir de redes de políticas públicas, articulando Estado e sociedade civil na construção de estratégias de desenvolvimento e garantia dos direitos culturais. No que diz respeito à sustentabilidade dos pontos de cultura, a expectativa de que esta seria alcançada por meio da articulação em rede entre os pontos já existia antes da federalização, e era perspectiva compartilhada entre os pontos, o governo federal e os outros entes federados que passaram a implementar essa ação pública. No entanto, a responsabilidade do Estado no fomento a essas redes, como recém-mencionado, não ocorreu. Os editais de premiação de 2010 previam algumas ações nesse sentido, como veremos no caso do Economia Viva, com a realização de um encontro nacional dos premiados e outras instituições promovido pelo MinC que nunca chegou a ser efetivado.

Vemos existir um limite na abordagem que prevê a sustentabilidade como decorrência natural da articulação em rede. Esse limite é claro tanto no que diz respeito à gestão em rede entre os entes federados para alcançar a sustentabilidade do programa Cultura Viva, quanto na articulação em rede de pontos de cultura para estes alcançarem a sustentabilidade de suas ações culturais e instituições. De maneira integrada e convergente à articulação em rede, vemos a necessidade de exercitar um conjunto de outras iniciativas e responsabilidades, tais como: garantir ações continuadas de fomento às redes; desenvolver a capacitação dos órgãos e atores envolvidos; construir relações de confiança e reconhecimento mútuo entre os sujeitos e pontos da rede; prever e praticar a gestão descentralizada e distribuída; programar atividades estruturadas a partir das diferentes configurações da rede; organizar encontros presenciais; trabalhar a comunicação democrática que respeite e alimente os fluxos da rede; registrar, sistematizar e disponibilizar conhecimentos e experiências, dentre outras experiências existentes.

Diante dos desafios impostos pela ineficiência e inadequação da estrutura burocrática da Secretaria da Cidadania e da Diversidade Cultural na gestão do Cultura Viva, o redesenho buscava propor alternativas para qualificar a gestão e garantir um fluxo operacional ao programa. Nesse sentido, foi iniciada a concepção de uma nova estratégia para os prêmios, associada à proposição de um novo instrumento de reconhecimento de pontos de cultura, chamado de chancela. A pesquisa do redesenho concebeu que “O prêmio tem como objetivo reconhecer a exemplaridade das práticas de pessoas, grupos e instituições, estimulando a continuidade de seus esforços, podendo ser feito por reconhecimento simbólico, mediante chancela, seguido ou não de repasse de recursos financeiros” (BARBOSA DA SILVA; LABREA, 2014, p. 27).

Esse reconhecimento simbólico merece ser problematizado. Podemos identificar sua principal motivação na meta 23 do Plano Nacional de Cultura (PNC) que prevê, até 2020, 15 mil pontos de cultura em funcionamento. Considerando que, em dez anos de programa, não foi possível avançar muito além de 4 mil pontos de cultura, podemos delinear o tamanho do desafio proposto no PNC. É inegável que a chancela proposta no redesenho e reiterada na Lei Cultura Viva, com a instituição do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, pode favorecer o aumento do número de pontos de cultura reconhecidos pelo Estado. No entanto, ela não é sinônimo de ampliação do montante de pontos de cultura fomentados. A autodeclaração permite que qualquer instituição da sociedade civil que se identifique com o Cultura Viva solicite a chancela e seja reconhecido como ponto de cultura. O PNC não especifica a forma de reconhecimento projetada aos 15 mil pontos de cultura, mas se o objetivo do PNC for promover um real e efetivo impacto nas políticas públicas de cultura e na democratização do acesso à cultura é fundamental que esses 15 mil pontos sejam iniciativas e ações culturais não apenas reconhecidas simbolicamente, mas fomentadas financeiramente pelo Estado.

Voltando ao redesenho, ele prevê três objetivos para as premiações: (i) chancelar novos pontos; (ii) reconhecer práticas, saberes e modos de vida de pontos de cultura por meio de certificação e (iii) mapear atividades, práticas, iniciativas e projetos que podem vir a se constituir em pontos ou pontões de cultura. O mapeamento constituiria “bancos de conhecimentos que permitirão melhor articulação de redes temáticas e servirão de referência para a organização de eventos, publicações, circuitos, intercâmbios e como um processo de formação e troca de tecnologias sociais” (idem, p. 65). Nunca é excessivo lembrar também que esse mapeamento e reconhecimento estavam previstos no escopo do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC) desde sua institucionalização em 201028_{, e que}

até hoje não foi alcançado. A certificação proposta no redesenho foi concebida como um instrumento para manter a chancela de pontos e pontões de cultura selecionados por edital, após o término dos convênios. Com a certificação, os pontos e pontões poderiam continuar participando das iniciativas do programa e concorrendo a editais, mesmo após o término de seu fomento público.

A Lei no _{13.018, de 22 de julho de 2014 institui a Política Nacional de Cultura Viva e}

dá outras providências, dentre as quais a criação do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura. Esse cadastro reúne em um único instrumento os três objetivos previstos no redesenho para as premiações, ao integrar a certificação, o reconhecimento e o mapeamento 28 O SNIIC foi criado pela Lei no _{12.343, de 2010 (BRASIL, 2010r).}

de um conjunto de atores (formalizados e não-formalizados) de acordo com o seu histórico nas áreas de cultura, educação e cidadania. Essa certificação, adjetivada pela Lei de “simplificada”, será concedida pelo Ministério da Cultura e passa a representar a “porta de entrada” na Política Nacional de Cultura Viva, ou seja, só podem receber recursos públicos as associações, instituições públicas de ensino e coletivos culturais certificados previamente pelo MinC. Não se trata de uma habilitação específica para concorrer a algum edital, com exigências específicas relativas àquele certame, mas uma habilitação para acessar a política. Além de reconhecer e certificar, a intenção do Cadastro Nacional é criar uma base de dados dos pontos e pontões de cultura atualizada a cada dois anos. A Lei, entretanto, não prevê qualquer normativa relativa às premiações e, no que diz respeito à transferência de recursos aos pontos de cultura, cria o Termo de Compromisso Cultural, com regulamentação própria, mas não versa sobre premiações.

Mecanismos como chancelas, certificações e o Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura podem contribuir para resolver um problema histórico do Cultura Viva que diz respeito à transparência das informações sobre os participantes dessa política pública. O acesso à informação organizada e atualizada dos pontos de cultura constitui um desafio que, ao longo dos dez anos do programa, se manteve sem uma solução efetiva ou duradoura. Naturalmente, o acesso a esse tipo de informação não tem apenas um interesse de pesquisa, diagnóstico ou mapeamento, e mesmo de transparência pública, mas também de organização da própria ação pública e de qualificação de sua gestão. Nos referimos aqui tanto à organização do investimento público de modo a garantir sua ampla descentralização e desconcentração, como à organização do fomento público a partir da realidade dos pontos de cultura, sistematizada em um banco de dados atualizados. É o que se espera com esse instrumento.

Entretanto, uma questão fica sem resposta, a mesma questão que motivou a existência do Economia Viva. É também a questão em torno da qual foi criada a premissa insustentável no discurso do programa segundo o qual “uma vez ponto de cultura, para sempre ponto de cultura”. Após o término dos convênios, com o fim dos prêmios, ao findar a vigência dos Termos de Compromisso Cultural, o que acontece com esses grupos, com as iniciativas desenvolvidas, com as ações culturais praticadas? Se esses pontos precisavam ser massageados, conforme a inspiração provocada pelo “do-in antropológico” proposto por Gilberto Gil ao assumir o MinC, o que garante que após esta “massagem” eles se manterão ativos e vivos, sem precisar de novas ações de fomento, de uma nova sessão de acupuntura política e cultural? Ao se afirmar como ação pública de promoção do protagonismo,

empoderamento e da autonomia de grupos e ações culturais, essas questões não podem ficar sem resposta no Cultura Viva. E aí entra novamente a discussão acerca do papel do Estado. A respeito disso, Rubim (2015) tece algumas perspectivas:

uma das tarefas de maior centralidade do estado democrático desponta como desafio de desenvolver um amplo e diverso mercado cultural no país. Ou seja, o estado democrático deve assumir uma clara política de incentivo ao fortalecimento e a diversificação do mercado cultural no país. Deste modo, o tripé básico de fomento à cultura se consolida, acionando estados, empresas e públicos consumidores. Mas cabe ao estado e à sociedade democráticos buscar e imaginar novos procedimentos de apoio à cultura, a exemplo do financiamento colaborativo (p.11).

Vemos como é importante que ações públicas de promoção da diversidade cultural sejam acompanhadas de iniciativas voltadas à diversidade econômica. Os diferentes mercados existentes e a diversidade de produções culturais também precisam ser fortalecidos para que possam se manter vivos sem depender de incentivo público. A criatividade torna-se aspecto necessário para poder responder e superar o desafio de diversificação do fomento às variadas formas de produzir, comercializar, consumir e financiar ações culturais. Especialmente aquelas que histórica e tradicionalmente foram excluídas do acesso aos mecanismos de incentivo público e até hoje enfrentam dificuldades em acessá-los e em compreender a linguagem e normas que regem essas relações. Os principais gargalos dos grupos culturais e também dos empreendimentos da economia solidária para alcançarem sua sustentabilidade são relativos à comercialização de seus produtos e serviços, à criação de mercados, à infraestrutura para organizar sua produção.

Essa questão ganha ainda maior relevância no contexto do programa Cultura Viva, que desde a sua concepção teve a ação cultural como núcleo da política, e os pontos de cultura em seu cerne. Os pontos de cultura são associações e grupos que trabalham em contextos e com sujeitos em situação de vulnerabilidade social e cultural e cuja iniciativa produtiva não está inserida nos circuitos do mercado cultural. Sobre a intenção de fazer emergir essas práticas e formas de organização, e proporcionar ferramentas que promovam autonomia, protagonismo e empoderamento, tripé do programa, Célio Turino, formulador e gestor do programa até 2010, relatou:

Tudo foi uma construção para potencializar as virtudes, mostrar uma realidade imaginada, mas que não era um retrato da realidade tal qual vivida nos pontos; sobre essas possibilidades de exercitar a potência do Cultura Viva, por exemplo, a gente chegou no máximo a uns R$120 milhões de aporte na rede dos pontos, acho que em 2009. É um bom dinheiro. Se esses R$120 milhões tivessem servido para auto-contratos e trocas entre os pontos,

esse dinheiro subia para uns R$500 milhões, no mínimo. Mas aí teria que ter existido o que eu sugeria, falava, do tipo: 'veja um ponto que possa ter um serviço que você precisa e contrata'. Em alguns lugares eles fizeram isso, mas não fizeram de forma intensa, preferiram manter uma relação de subordinação também. (TURINO, 2014, entrevista).

Deixar a articulação em rede como iniciativa dos pontos de cultura não funcionou de maneira ampla e abrangente, assim como tampouco foram gestadas ações públicas voltadas a essa finalidade no âmbito do MinC. O diagnóstico tecido pelo redesenho em relação aos editais de prêmios é que “os resultados foram muito frágeis, se se considerar o montante de recursos despendidos e o número de premiados” (BARBOSA DA SILVA; LABREA, 2014, p. 66). A pesquisa de campo realizada no universo das iniciativas premiadas no Economia Viva, por sua vez, revelou a forte importância das premiações. É necessário reconhecer, todavia, que esse impacto foi muito influenciado por aspectos conjunturais, especialmente pelo fato de a premiação ter ocorrido em um contexto de descontinuidade de repasses de recursos do governo federal diretamente aos pontos de cultura, que já vinha desde 2010. Nas experiências pesquisadas, como veremos no quarto capítulo, as premiações foram fundamentais para a manutenção do ponto de cultura e da continuidade de suas ações culturais no período de refluxo do programa.

Em termos normativos, os prêmios foram concebidos no Cultura Viva como instrumentos a partir dos quais as redes temáticas e territoriais de pontos de cultura poderiam ser organizadas. Estas redes, como mencionamos, ofereceriam condições de sustentabilidade aos pontos de cultura e suas ações culturais, segundo a concepção do programa, reforçada no seu redesenho. Vemos isso na formulação prospectiva do redesenho do Cultura Viva: “Os editais de premiação devem fazer parte da implementação de ações de formação de rede, de circuitos e de ações acompanhadas pela sociedade civil e grupos organizados e dos atores envolvidos” (idem, p. 67). Para tanto, os editais de prêmios e de bolsas deveriam “prever a instalação da rede, descrever projeto, temporalidade, agenda de encontros, processos formativos compartilhados entre pontos de cultura ou bolsistas” (idem, p. 138). Qualquer semelhança com o que fora previsto no âmbito do Prêmio Economia Viva não é mera coincidência. No entanto, o desdobramento natural e espontâneo dessa premiação em uma rede não se efetivou. E isso não ocorreu apenas com o Economia Viva.