Para Cavalcanti (2010), um avanço recente em “boas práticas” no setor público é a padronização das contratações de TI, que passaram a seguir a Instrução Normativa n. 04 (IN04) do MPOG, de maio de 2008, e renovada em 2010. Essa instrução exerce reflexos também em âmbitos estaduais e municipais, mesmo fora da esfera executiva.
Já no caso do Poder Judiciário, o CNJ é quem atuou em direcionar “boas práticas” por meio das Resoluções n. 90 (BRASIL, 2009a) e n. 99 (BRASIL, 2009b), que estabeleceram prazos para que todos os tribunais elaborassem, entre outras “boas práticas”, seus Planejamentos Estratégicos de Tecnologia da Informação (PETI) e os Comitês Gestores de TI.
A Resolução n. 90 do CNJ, de setembro de 2009, em seu artigo segundo parágrafo primeiro, propugna que as funções gerenciais e as atividades estratégicas, como o planejamento da área de TI, devem ser executadas, preferencialmente, por servidores efetivos do quadro permanente, alterando as estruturas funcionais e processos atuais da TI.
Um dos instrumentos de planejamento da TI utilizados na Administração Pública Federal, é o Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI), que seria um desdobramento do Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação (PETI), que, por sua vez, é um desdobramento do Planejamento Estratégico Institucional (PEI). A IN04 define o PDTI como sendo: “instrumento de diagnóstico, planejamento e gestão dos recursos e processos de TI que visa atender às necessidades tecnológicas e de informação de um órgão ou entidade por um determinado período” (BRASIL, 2009b).
Já quanto a estruturas de TI, por exemplo, a Resolução n. 90, em seu artigo segundo, define que os tribunais devem constituir quadro de pessoal da área de TI em que “As funções gerenciais e as atividades estratégicas da área de TIC devem ser executadas, preferencialmente, por servidores efetivos do quadro permanente.” (BRASIL, 2009a), criando, assim, necessidades de alterações nas estruturas organizacionais das Secretarias de TI.
A IN04 e as duas resoluções introduzidas nos parágrafos anteriores foram utilizadas como ponto de partida para montar a Relação de Estruturas e Processos
Coercitivos (QUADROS 2 e 3), balizador do estudo de caso por se entender como rito sobre o qual as organizações não deveriam ter como se escusar.
O Tribunal de Contas da União (TCU) vem se pautando em frameworks prescritivos como o ITIL (do inglês Information Technology Infrastructure Library) e o COBIT para fundamentar recomendações aos seus órgãos auditados (CAVALCANTI, 2010). Destaca-se também a explicação em site governamental quanto às influências desses frameworks de mercado sobre a IN04:
Vale sempre lembrar que as atividades preconizadas pela norma são resultado de estudos que resultaram uma compilação da legislação de contratações da administração pública juntamente com recomendações de modelos e normas reconhecidos por este mercado, como o COBIT, ITIL, MPS.BR e PMBOK. (BRASIL, 2013)
Segundo Ferreira Neto e Souza Neto (2011), os modelos, ou frameworks de “boas práticas”, de processos de TI atualmente mais usados são: o eSCM (do inglês, Internet-enabled Supply Chain Management systems; sistema de gerenciamento da cadeia de fornecedores via internet), o CMMI (do inglês, Capability Maturity Model Integration; modelos de referência que contêm práticas genéricas ou específicas necessárias à maturidade do processo de desenvolvimento de software), o PMBoK (do inglês, Project Management Body of Knowledge); norma reconhecida para a profissão de gestão de projetos (PMI, 2008)), o ITIL e o COBIT. Esses dois últimos foram mais utilizados durante esta dissertação para apontar sugestões para os problemas decorrentes da não completa institucionalização das estruturas e processos de TI recomendados pelos órgãos públicos federais.
Normalmente, esses frameworks prescritivos trabalham sob o conceito de “boas práticas”, como um atalho para obtenção de legitimação institucional (DIMAGGIO; POWELL, 1983). O termo “boas práticas”, “best practices”, aqui é definido como uso de conhecimentos que são considerados superiores a outros. Segundo Gratton e Ghoshal (2005) essas boas práticas são muitas vezes desenvolvidas fora de uma unidade de negócio ou empresa e, em seguida, são levados para a organização adotar na tentativa de levá-los a condições de igualdade com seus competidores. A efetiva implementação
de “boas práticas” é uma atividade complexa que exige planejamento e normalmente traz mudanças significativas para as estruturas e seus processos organizacionais (FERREIRA NETO; SOUZA NETO, 2011).
Propugnado pelo Information Technology Governance Institute (ITGI, 2013), o modelo (conjunto de processos) COBIT é, provavelmente, o mais importante framework prescritivo de processos de TI. Para Jacobson (2009), o COBIT é um framework utilizado como um padrão para o controle dos investimentos em TI e padrão para processos de TI nas organizações. Também oriundo do mercado, outro modelo de processos de TI conhecido é o ITIL, que fornece “boas práticas” em Gestão deserviços de TI, que tem como abordagem construir e entregar serviços de TI por meio de processos bem definidos (IDEN; EIKEBROKK, 2013). Essa abordagem de entrega de serviços, segundo Song et al. (2012), é tendência mundial e não é exclusividade da TI.
Na mesma direção da legislação vigente, o COBIT (2012), em seu processo “Definir os Processos, Organização e Relacionamentos de TI”, estabelece a necessidade de um framework de processos e estrutura para executar o planejamento estratégico da TI e adicionalmente provê alguns exemplos de possibilidades de estruturas de TI, que ele define em seu controle “Estrutura Organizacional de TI”:
[...] deve-se estabelecer uma estrutura organizacional interna e externa de TI que reflita as necessidades do negócio. Adicionalmente deve-se estabelecer um processo para revisar periodicamente a estrutura organizacional de TI e ajustar os requisitos de pessoal e estratégias de fornecimento para atender aos objetivos de negócio esperados e as possíveis situações de mudança. (COBIT, 2012, p. 47)
É necessário destacar que, segundo o COBIT (2012), a estrutura pode ser interna e externa, isso em relação ao que poderia ser chamado de departamento de TI, ou no caso do presente estudo de caso, Secretaria de TI. Isso se deve, como será visto, à necessidade de alinhamento desse departamento com outros departamentos. Esse posicionamento está alinhado ao conceito de TI emitido por esta dissertação no início do capítulo dois.
É comum observar a adoção de frameworks prescritivos, como o COBIT e o ITIL, por parte das organizações, sem elas investirem tempo e recursos consideráveis para questionarem a validade de seus construtos e suas dimensões tanto aplicadas em determinadas tarefas, quanto em relação a suas necessidades e culturas particulares (BERNROIDER; IVANOV, 2011). Apesar de citar esses dois frameworks de “boas práticas”, esta dissertação não se ateve apenas a esses frameworks prescritivos, buscando sempre se utilizar também de referências acadêmicas.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Este capítulo consiste na caracterização da metodologia utilizada para a realização da dissertação. Tratam-se questões relacionadas à tipologia da pesquisa, às estratégias da pesquisa, à técnica de coleta e análise de dados e evidências e às limitações da pesquisa.