Funções administrativas dos entes federativos na área educacional

Com relação à existência de um regime de colaboração entre os entes federados, Pinto (2011; 2014) destaca as maiores dificuldades para a sua efetivação: 1) os estados concentram maior parte de recursos em relação aos municípios e respondem por uma parcela minoritária da educação básica; 2) a existência de duas redes: municipal e estadual, gerando constantes conflitos de interesses na divisão de responsabilidades pelo ensino; e 3) o fato da União nunca ter assumido um papel ativo no financiamento da educação básica, o que faz com que ainda existam grandes disparidades regionais.

Figura 1 - O papel de cada ente federativo com relação à educação

Fonte: www.planalto.gov.br35

Assim, segundo Pinto (2014), de um lado, se caminha para o enorme incremento das responsabilidades dos municípios na oferta da educação básica ao longo desses anos, desde a década de 1980, e por outro, há a ausência de uma estrutura de gestão e planejamento capaz de responder aos novos desafios colocados a esses entes federados.

35 _{Site utilizado: http://blog.planalto.gov.br/pacto-federativo-saiba-o-papel-de-cada-ente-da-federacao-na-}

104 Em 1996, o Ministério da Educação criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) para atender o ensino fundamental. Os recursos para o Fundef vinham das receitas dos impostos e das transferências dos estados, Distrito Federal e municípios vinculados à educação.

O Fundef vigorou até 2006, quando foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB)36. De tal modo, toda a educação básica, educandos da educação infantil, do ensino fundamental e médio e da educação de jovens e adultos, passa a ser beneficiada com recursos federais. Com isso surge um compromisso da União com a educação básica, que se estenderá até 2020. Tendo o objetivo de aumentar os recursos aplicados pela União, estados e municípios na educação básica pública e melhorar a formação e o salário dos profissionais da educação.

Tal como o FUNDEF, o FUNDEB opera em âmbito de cada estado, sendo redistribuído entre o governo estadual e os municípios de acordo com o número de matrículas na educação básica. Assim, segundo Pinto (2014) continua a relação complexa e contraditória, entre o fundo e a qualidade desejada para o sistema educativo, revelada através dos critérios que continuarão vigendo entre as esferas do governo no sistema público: sempre que um agente governamental perde recursos em benefício de outros sem a sua anuência, a estabilidade política da relação federativa estará assentada em cenários conflituosos e não cooperativos37.

Apesar de ter um papel mais equalizador do que o Fundef no sentido de que abrange um maior número de ciclos educativos, o FUNDEB, acende um sinal de alerta, segundo Pinto (2014) dada a grande fragilidade institucional do novo fundo. Ao transferir, anualmente, cerca de 26 bilhões de reais – segundo valores de 2012 – em recursos federais e estaduais aos municípios, o FUNDEB gerou uma situação de dependência para boa parte desses entes, de tal forma que o seu fim, previsto para 2020,

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Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras providências.

37 _{Deve se ressaltar que, como o mecanismo do FUNDEB é o mesmo do FUNDEF, ou seja, constitui na}

redistribuição de impostos existentes, sem acréscimo de recursos novos para o sistema educacional como um todo, a não ser a complementação federal, os ganhos de uns governos significarão perda para outros na mesma proporção.

105 representaria o caos na oferta da educação básica no Brasil. Nesse aspecto, há que se concordar com Lima (2008, p. 252) quando, ao analisar a situação do SUS, afirma que "o federalismo fiscal pragmático brasileiro, aderindo à terminologia proposta por Fiori (1995) [...] não promoveu a expansão do papel do Estado na proteção social e não promoveu a superação das desigualdades regionais". E acrescenta:

[...] no Brasil, diferentemente de outros países, a Constituição e as leis federais não se traduzem como garantias para o pacto federativo, o que contribui para um clima de incertezas e tensões permanentes. Os canais de negociação intergovernamental também são insuficientes para a criação de mecanismos de coordenação e cooperação que expressem objetivos comuns e diminuam a competição entre os entes federados por recursos financeiros. (LIMA, 2008, p. 252)

A expressão "federalismo fiscal pragmático" é, de fato, bem aplicada, pois ajuda a entender as peculiaridades do processo de federalização ocorrido no país. Já que esse tipo de federalismo tende a reforçar a atomização das políticas, sem criar os "mecanismos de coordenação e cooperação que expressem objetivos comuns", indicados acima por Lima (2008, p. 252) e vistos aqui como tão necessários. Tendem a reforçar também a velha prática de ligação direta entre governo federal e municipal, já observada no estudo de Leal (1975) desde a época colonial. Além disso, esse tipo de programa enquadra-se nas transferências voluntárias do governo federal, as quais, como o nome diz, podem ser extintas a qualquer momento, além de não mobilizarem recursos financeiros significativos (CRUZ, 2014).

A partir disso, destacamos que o século XX foi marcado por acontecimentos diversos que impulsionaram mudanças na gestão das políticas públicas que desenharam novos contornos políticos no século XXI. A globalização, as novas tecnologias de comunicação e informação e a reestruturação produtiva foram alguns dos eventos que influenciaram o surgimento de um novo cenário social, que por sua vez modificou a configuração da provisão das políticas públicas no Brasil. Bem como as linhas políticas dos organismos internacionais que delinearam as políticas públicas educacionais na América Latina e, mais especificamente no Brasil, ao longo dos anos 1990. Dessa forma, é possível inferir que a subjetivação de responsabilidade no campo cada vez mais micro passa a ser salientada no desenho da política educacional no país. Dessa forma, tanto uma maior “autonomia” promulgada aos municípios na Constituição de 1988, quanto a divisão das responsabilidades para o desenvolvimento educacional no Brasil estabelecida na LDB são desenhadas nesse momento historicamente demarcado.

106 No setor educação, dentro desta ótica, a gestão assume papel estratégico, apontando a necessidade de implementação de modalidades de planejamento e de avaliação de larga escala como instrumentos de regulação para mensurar o desempenho dos sistemas de ensino e o rendimento dos alunos, sob princípios de eficiência, produtividade, competitividade e racionalidade. Por seu turno, a gestão da educação municipal, no Brasil, vem passando por profundas transformações, na medida em que os modelos organizacionais estão sendo revistos, tendo como base as questões econômicas, políticas e sociais presentes nas sociedades capitalistas. O ciclo de reformas empreendidas no setor público em diversos países fez emergir um novo modo de regulação das políticas sociais amparado na descentralização da execução e na centralização da formulação e do controle sobre os resultados. Para tanto, no contexto de descentralização dos serviços públicos, a melhoria do desempenho via introdução da lógica de resultados, tornou-se fundamental para o aperfeiçoamento da gestão governamental, na melhoria da eficiência e do controle social.

Como parte dessa proposta, a importância relativa dos governos municipais no Brasil vem sendo paulatinamente alcançada. Elevou-se o volume de recursos nos municípios e em consequência, importantes tarefas, antes assumidas pela União, passaram a ser de responsabilidade daqueles entes federados. Desta forma, a estrutura organizacional do sistema social brasileiro, foi profundamente redesenhada a partir da implantação de programas de descentralização. Pode-se perceber que esse processo foi marcado pela focalização e intensificação de ações voltadas à reformulação das políticas, incentivando novos arranjos federativos nas responsabilidades assumidas pelas diferentes esferas governamentais no provimento da educação básica, com repercussões nas bases de sustentação do pacto federativo brasileiro.

As discussões desenvolvidas sobre o regime de colaboração instituído no Brasil, bem como as novas orientações para o desenvolvimento do planejamento educacional, advindas do Plano de Desenvolvimento da Educação, quando confrontadas com situações reais revelam fragilidades na definição de competências e na capacidade de atendimento às demandas da educação. As responsabilidades no que se refere à gestão dos diversos níveis de ensino estão distribuídas entre as esferas de governo. Isto não significa, no entanto, que essa distribuição seja adequada para atender às necessidades da educação pública, sobretudo levando em consideração a situação de disparidades regionais características do país em termos de recursos financeiros e técnicos das

107 instâncias locais. De um ponto de vista mais geral, o comprometimento da União com a educação básica é mais voluntarista ou discricionário do que fruto de um plano ou uma sistemática de cooperação federativa na área educacional (ABRUCIO, 2005).