Funcionamento do Sistema

Nossa sociedade funciona estruturada em torno de três setores econômicose nos últimos anos houve mudanças que acarretaram em alterações que retiraram ou adicionaram funções a estes setores. O primeiro setor é o governo (órgãos públicos), sendo responsável pelas questões de interesse social; o segundo é o setor privado (entidades privadas), responsável pelos interesses individuais e o terceiro setor (entidades institucionais) seria formado por organizações sem fins lucrativos, filantrópicas, portanto, e não governamentais, com o objetivo de, entre outros, gerarem serviços de caráter público, zelando por interesses comuns de setores específicos, de determinado público ou mesmo de determinadas comunidades.

(TORRES, 2003).

O turismo também obedece a este modelo e as suas especificidades serão apresentadas nos itens que se seguem, tais sejam: composição e funções dos órgãos públicos de turismo – o primeiro setor; composição e funções das entidades privadas de turismo – o segundo setor;e composição e funções das entidades institucionais de turismo – o terceiro setor.

1.2.1 Composição e funções dos órgãos públicos de turismo – o primeiro setor

Com frequência, os termos Estado, governo, poder ou órgão executivo e, inclusive administração-gestão pública, se aplicam como sinônimos e se usam indistintamente, quando na realidade não o são. Segundo Castro (1975), se aceita como uma limitação real a dificuldade que existe para definir o conceito de Estado e em sua obra apresenta não menos de trinta definições existentes para o termo, todas elas provenientes das diferentes ciências sociais com as quais ele interdepende. Do seu ponto de vista, o Estado pode ser definido da seguinte maneira:

[...] é uma e a primeira pessoa jurídica e, como tal, sujeito de direitos e deveres; é uma corporação ordenada e organizada política, jurídica e administrativamente.

Personifica a comunidade humana que constitui a nação, a qual está assentada num território próprio e determinado. É possuidor, o Estado, de um poder superior originário e hierarquizado, o qual utiliza para governar ao povo, como instrumento anti-conflito entre os diversos grupos socais da comunidade, para exercer a soberania nacional e fazer prevalecer o interesse geral sobre os interesses particulares, com os quais satisfaz o propósito de sua origem e finalidade social (CASTRO 1975, p. 151).

Através desta definição se observa que para que o Estado exista é imprescindível à conjugação de pelo ao menos, três elementos básicos: a existência do povo, do território e a disponibilidade e o exercício do poder.

No que diz respeito ao poder, esse é exercido através dos órgãos executivos e deve-se dizer que ele é de natureza eminentemente operativa e, portanto, de ordem administrativa. Seu propósito é cumprir com o determinado na lei, promovendo o bem estar e a satisfação das necessidades dos cidadãos e o progresso da coletividade.

Existem diferentes critérios sobre o que é ou deveria ser a gestão pública, devido à mesma estar intimamente ligada às culturas a as atitudes dos povos. A administração pública obedece, na realidade, às concepções e manifestações que se foram formando e modificando através dos tempos e, portanto, nela se reflete o desenvolvimento dos próprios povos aos quais pertence e à época na qual se realiza. Como atividade multidisciplinar, a administração pública é uma aplicação de diferentes ciências, já que nela intervêm as ciências administrativas, jurídicas, políticas, sociológicas, econômicas, etc.

Qualquer que seja a forma de organização que o Estado adote, é evidente que ele precisa de um conjunto de órgãos e pessoas revestidas de poder para expressar a sua vontade de fazê-la cumprir. Surge deste modo o conceito de governo, o qual, logicamente, responde, ou pelo ao menos deveria responder, ao tipo de organização adotado pelo Estado ao qual pertence.

No turismo os órgãos públicos representam instituições de ordenação jurídico-administrativa que determinam ações normativo - executivas. Estas organizações podem ser distinguidas em órgãos direta e especificamente ligados ao turismo e em órgãos indiretamente ligados ao turismo.

Os órgãos indiretamente ligados ao Turismo existem em função de outras necessidades, desenvolvendo atividades fim independentes da atividade turística; porém, a ocorrência dessa acaba por impor relacionamentos e por exigir ações exclusivas em torno de si, como por exemplo, no Brasil: os Ministérios das Relações Exteriores; da Justiça – Polícia Federal – Departamento de Migração; da Fazenda - Secretaria da Receita Federal; da Saúde –

Vigilância Sanitária; da Defesa com o Comando Aeronáutico – COMAER e a Agencia Nacional de Aviação Civil – ANAC e a Marinha – Capitanias dos Portos, Diretoria de Portos e Costas – DPC; da Agricultura, pecuária e abastecimento; do Desenvolvimento Agrário; do Meio Ambiente com o Ibama; os Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais da Fazenda, Planejamento, Orçamento e Gestão, de Minas e Energia - Eletrobrás; dos Transportes; de Saúde; do Meio Ambiente; de Saneamento e Obras; Educação; os Ministérios, as Secretarias de Estado e Municipais em áreas de Ciência e Tecnologia, Transportes, Comunicações.

Os órgãos diretamente ligados ao Turismo existem objetivando que a atividade turística se desenvolva adequadamente sob a ótica social e econômica. Estabelecem as ações normativas – executivas que, decididas em conformidade com as políticas nacionais básicas, vão ditar a Política Nacional de Turismo que, por sua vez, deve balizar os planos de turismo em nível nacional, interestaduais, estaduais, intermunicipais e municipais.

Com relação à atuação dos órgãos estatais do Turismo, eles devem manter uma postura de controle, subsídios e complementação ao setor privado. Suas ações devem se materializar no planejamento do desenvolvimento; na promoção institucional do turismo; no fomento às iniciativas do setor privado; no registro, controle e supervisão do trade turístico⁹; na promoção do turismo interno; no desenvolvimento do turismo social; eventualmente na construção de equipamentos e instalações turísticas; na ordenação do setor; na organização da oferta; no estudo sistemático da demanda e do mercado; na articulação e na coordenação junto aos órgãos públicos de ligação indireta com o Turismo, para a implantação de políticas, diretrizes, normas, programas e obras que permitam e facilitem a instalação e a operação da atividade turística. (BOULLÓN, 1997a).

Quanto à formação, os órgãos públicos - estatais de Turismo podem ser governamentais centralizados, ocupando diferentes posições e hierarquias na estrutura organizacional do governo; e descentralizados, constituídos pelo próprio Estado através de lei, com personalidade jurídica, autonomia técnico-administrativa e vínculo de subordinação a um órgão governamental em nível de Ministério ou Secretaria de Estado. Podem ter o formato de comissão, instituto, empresa ou corporação.

Independentemente do formato, os órgãos públicos descentralizados são os executivo-operacionais das políticas turísticas ditadas pelos órgãos competentes. Têm liberdade de ação, com limites impostos em sua lei orgânica e sua atuação acontece de acordo com a finalidade

9Trade turístico:São organizações privadas e governamentais atuantes no setor de turismo como os hotéis, as agências de viagens, as transportadoras aéreas, aquáticas e terrestres, os promotores de feiras, os restaurantes e outros diretamente ligados ao turismo.

para a qual foram criados e em certo âmbito estabelecido. Uma comissão visa, normalmente e exclusivamente, à promoção turística, tem caráter temporário e não lucrativo. O instituto de turismo tem um maior campo e um maior âmbito de atuação. Desenvolve ações promocionais, de fomento e apoio ao desenvolvimento da atividade. Tem vigência permanente e, como a comissão, é uma entidade sem fins lucrativos. Esse último detalhe - caráter não lucrativo, é o que diferencia o instituto da empresa turística pública descentralizada.

Uma corporação é o órgão que possui o maior âmbito de atuação, incorporando todas as outras formas apresentadas. Ela coordena em nível nacional, define políticas, diretrizes, concede créditos diretos, realiza investimentos, emite e coloca bônus no mercado financeiro e aplica incentivos para o fomento aos investimentos.

Existem, também, os órgãos públicos não governamentais de caráter privado, reconhecidos pelo Estado e sendo, geralmente, incumbidos de conduzir a operação das atividades promocionais. Podemos citar, ainda, a existência de organismos oficiais de turismo de economia mista, com capacidade e personalidade jurídicas próprias. São igualmente designados às ações executivas – operacionais das políticas e diretrizes públicas. Podem ou não apresentar vínculo com alguma entidade oficial.

Todos esses órgãos contam com uma junta diretiva ou um conselho de administração no qual o Estado se faz presente com o objetivo de controlar o interesse social da entidade e a sua subordinação à política de governo. No caso do organismo oficial de economia mista, quando a participação oficial é minorista, o Estado se reserva o direito de veto. (FÚSTER, 1991;

BENI, 1998).

A descentralização da gestão pública turística teve seu inicio na década de 80, sendo fortalecida nos anos 90 através de regulamentações. As mudanças verificadas nessa década nas políticas públicas de turismo apresentaram uma feição evolutiva, ampliando-se o debate entre governo, iniciativa privada, academia e sociedade e a descentralização deu-se, além de outros, através do fortalecimento das Secretarias e órgãos estaduais e municipais de turismo e com a transferência da responsabilidade para a gestão da atividade turística, delegação de atividades a entidades privadas e a articulação intra e extra governamental. (BRASIL, Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo – Plano Nacional de Turismo 1996 – 1999).

No ano de 2003, quando foi criado o Ministério do Turismo – MTur, foi elaborado o Plano Nacional de Turismo para o período de 2003 – 2007, [...], baseado na força das Parcerias e na Gestão Descentralizada” (BRASIL, Ministério do Turismo. Plano Nacional de Turismo 2003 – 2007, p.8). Para o governo a descentralização do processo decisório é uma

questão básica para a efetivação das políticas públicas e sociais e está relacionada às políticas de parcerias entre o Estado e a sociedade. Está representada por ações de estímulo à ampliação das possibilidades de organização da sociedade, criação e fortalecimento de espaços de participação, desconcentração das responsabilidades, de conquista e exercício da autonomia, assim como a repartição do poder decisório entre as instâncias municipais, regionais, estaduais e nacionais.

Duas abordagens de descentralização orientam as ações do Estado: descentralização do Estado para Estado, na qual as competências e responsabilidades vão da União para o estado, do estado para a região e da região para o município (protagonismo local); e descentralização do Estado para a sociedade que, por meio de colegiados participativos, assume um papel de natureza pública, atuando efetivamente no planejamento e na execução das ações de desenvolvimento. (BRASIL, Ministério do Turismo; Diretrizes Operacionais do Programa Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, 2004). Para tanto, participação, integração e parcerias são fundamentais.

Nas palavras do MTur a integração fortalece a cidadania, favorece o crescimento social, político, administrativo e tecnológico, ampliando responsabilidades, pois em um processo de desenvolvimento cada parcela da sociedade teve ter a sua cota de participação, não cabendo ao governo unicamente o ônus e a obrigação da realização das ações pretendidas. Assim, a participação tem a finalidade de integrar os interesses das pessoas e dos segmentos envolvidos tornando-os agentes de transformação e protagonistas dos processos decisórios.

A integração deve funcionar como um movimento de aproximação do governo em suas diversas instâncias, da sociedade e do terceiro setor, pois a sinergia¹⁰ desta aproximação potencializa o resultado das ações e facilita o alcance de objetivos comuns. Para tanto, se faz necessária uma gestão compartilhada e coordenada das ações através da participação.

10 O termo ‘sinergia’ deriva do grego synergía, cooperação sýn, juntamente com érgon, trabalho. Genericamente define-se como o efeito resultante da ação de vários agentes que atuam de forma coordenada para um objetivo comum, cujo valor é superior ao valor do conjunto desses agentes, se atuassem individualmente sem esse objetivo comum previamente estabelecido. Podemos entendê-la então, como o trabalho em conjunto com melhor resultado do que o esforço em separado; trabalho ou esforço coordenado de vários subsistemas na realização de uma tarefa complexa; ação positiva e simultânea de um grupo de pessoas na realização de uma atividade.

(AURÉLIO ELETRÔNICO, 2004).