4.2 Principais e mais polêmicas prerrogativas
4.2.5 Remessa necessária
4.2.5.2 Fundamento de legitimidade
A remessa necessária é prerrogativa da Fazenda Pública de controversa legitimidade, por instituir a priori um tratamento diferenciado entre as partes litigantes, tornando bem distintos os efeitos do comportamento omissivo consistente na não interposição do recurso a depender de quem seja o omitente.
Para parte da doutrina, a remessa necessária é um mecanismo de indisponibilidade processual em favor do ente público para protegê-lo da inércia dos seus advogados.257
Nessa perspectiva, a remessa necessária visaria à proteção do interesse público contra a má atuação processual da procuradoria. Todavia, não é bem assim que o instituto se encontra atualmente contornado. Sendo uma opção do ente público a interposição da apelação ou a omissão que causa a remessa necessária dos autos para confirmação ou não da sentença pelo tribunal, nada obsta a que a procuradoria responsável pela defesa do ente público opte pela remessa necessária. Tratar-se-ia de uma opção consciente e estratégica pela inércia. Não estaria, nessa situação, o instituto servindo a uma proteção do erário contra a atuação omissiva defeituosa dos seus procuradores.
Então, não é fundamento da remessa apenas a necessidade de proteger o ente público de maus representantes judiciais. Pelo menos não se trata disso na nova conformação dada à matéria pelo CPC/15. Caso fosse esse o fundamento, estar-se-ia negando ao advogado
257“[...] essa indisponibilidade processual pode ser definida nos seguintes termos: não é dado ao agente público incumbido da defesa do interesse público indiretamente dispor de bens abrangidos por tal interesse, através de sua simples inércia no curso do processo.” (TALAMINI, 2017, p. 90).
público a opção estratégica pela mesma. Seria a remessa necessária, nessa perspectiva, sempre fruto de um equívoco, de uma má atuação. E não é assim.
Na verdade, a remessa necessária não se justifica senão em situação de evidente risco de prejuízo grave ao Poder Público, seja em razão do valor econômico, seja em razão da relevância do que foi sentenciado. Tanto é assim que, sendo pequeno o valor do prejuízo a ser suportado pelo ente público, a remessa é legalmente dispensada (art. 496, § 3º, do CPC/15).
Nessas situações entendeu o legislador não ser necessário fornecer ao advogado público as duas alternativas – a apelação e a remessa necessária. Obviamente não se nega que, vindo o advogado público a, por desleixo ou excesso de trabalho, perder o prazo da apelação, a remessa salvaguardará os interesses do ente público, levando a sentença à reapreciação por órgão superior ao prolator da sentença. Mas não é para isso exclusivamente que está estabelecida, e sim para conferir, em situações de risco de prejuízo relevante, duas alternativas àquele que faz a defesa do interesse público.
Na vigência do CPC/73, quando a remessa ocorria havendo ou não apelação (art. 475, § 1º, do CPC/15), certamente a preocupação do legislador era com a má atuação do representante judicial do Poder Público. Não havia que se falar em estratégia, pois a remessa ocorria independentemente da vontade do procurador. Num contexto de inúmeras demandas e de desorganização das procuradorias, além de um menor controle da atuação dos seus membros, a preocupação era salutar.258 Mas a modernização da Administração Pública também chegou aos seus órgãos jurídicos. Nesse contexto, assim como ocorreu com a redução do prazo para contestar, era natural que também a remessa necessária tivesse seu espectro de incidência diminuído. E o CPC/15 foi atento a essa necessidade de adequação do instituto ao novo cenário.
Com efeito, o CPC/15 ampliou significativamente os casos em que não ocorrerá a remessa dos autos ao tribunal quando da prolação de sentenças contra o ente público. O CPC/73 previa, já em virtude da reforma processual de 2001 (Lei nº 10.352, de 26 de dezembro de 2001), que a remessa necessária não se aplicaria quando a condenação ou o direito controvertido fosse de valor certo não excedente a 60 (sessenta) salários mínimos (art. 475, § 2º, do CPC/15).
258 Vale registrar que já no contexto do CPC/73 a diminuição do alcance do instituto era reclamada: “É chegado o momento, até para assegurar a própria validade e razão de ser da medida (proteger interesses maiores), de relativizá-la, retirar-lhe seu caráter absoluto, diminuir-lhe suas hipóteses de cabimento, deixando-a somente para situações em que esteja envolvido de fato o interesse público primário.” (VIANA, 2003, p. 135).
A inclusão de tal exceção à remessa necessária refletiu, naquele diploma, o resultado da modernização da defesa estatal, que não mais necessitava de tão ampla prerrogativa. Nas condenações de pequeno valor, não se mostra razoável que, na ausência de recurso do ente público, os autos necessariamente subam para confirmação pelo tribunal.
Nessa toada, o art. 496, § 3º, do CPC/15259, aprofundou o movimento de redução da prerrogativa. O teto dos valores da condenação ou proveito econômico para a dispensa da remessa necessária foi aumentado estrondosamente. Essa alteração reduziu drasticamente as hipóteses em que haverá o reexame obrigatório. Mas o legislador foi além.
Em virtude da inutilidade da subida dos autos quando já pacificada a matéria jurídica nos tribunais superiores, o § 3º do art. 475 do CPC/73 previu a inaplicabilidade da remessa necessária quando a sentença estivesse fundada em jurisprudência do plenário do STF ou em súmula deste ou do tribunal superior competente.
No art. 496, § 4º, do CPC/15260, houve uma ampliação das hipóteses de dispensa de remessa em virtude da pacificação da matéria jurídica, prevendo-se mais situações que as descritas no art. 475, § 3º, do CPC/73.
Também os acórdãos proferidos pelo STF ou pelo STJ em julgamento de recursos repetitivos e o entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência (incisos II e III) serviriam para justificar a ausência de remessa necessária, no caso de a sentença estar conforme essas decisões.
Por fim, também seria hipótese de não incidência da remessa necessária o entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do próprio ente público (art. 496, § 4º, IV, do CPC/15), consolidado em manifestação, parecer ou súmula administrativa. Trata-se, neste último caso, do intuito de evitar contradição sistêmica de envio de sentença para revisão na situação de a mesma estar conforme orientação do próprio ente público.
259 Art. 496, § 3º, CPC/15: “Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o proveito econômico obtido na causa for de valor certo e líquido inferior a: I - 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito público; II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados; III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e fundações de direito público.” (BRASIL, 2015a, online).
260 Art. 496, § 4º, CPC/15: “Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em: I - súmula de tribunal superior; II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos; III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência; IV - entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do próprio ente público, consolidada em manifestação, parecer ou súmula administrativa.” (Ibid.).
Houve, portanto, um movimento intenso de aumento das exceções à remessa necessária, o que reduziu drasticamente o alcance da prerrogativa. Tal movimento é legítimo, porque baseado na realidade das procuradorias, que, como toda a máquina administrativa, modernizou-se, sendo, nesse contexto, desnecessária proteção tão ampla.
O alargamento das decisões, súmulas e entendimentos que autorizam a dispensa da remessa é exigência ainda da necessidade de manutenção da coerência do sistema processual (proibição do comportamento contraditório), tendo em vista que o advento da vinculação de determinados precedentes (art. 927 do CPC/15) significou uma sinalização legislativa de intolerância com mecanismos inúteis de revisão judicial.
Portanto, e finalizando este tópico, é de reconhecer-se que, diante da redução do alcance da prerrogativa frente à modernização da Advocacia Pública e à ampliação de seus quadros, não se mostra a mesma desarrazoada ou como privilégio desnecessário. Muito pelo contrário, se são as peculiaridades da atividade estatal que legitimam as prerrogativas, sempre que a situação alterar, como vem ocorrendo com a reforma administrativa, que óbvia e felizmente atingiu as procuradorias estatais, estará justificada a ampliação, redução ou até extinção das prerrogativas.