De 1996, o Fundef é a política comumente associada pela literatura como
fundamental para o aumento de matrículas do ensino fundamental (EF) sob responsabilidade
dos municípios. Através dele, o governo de Fernando Henrique Cardoso (PSDB) procurou
atacar o problema da desigualdade da capacidade de gasto entre as unidades da federação, além
de promover a universalização do EF, e o aumento dos ganhos salariais dos docentes. O Fundo
foi criado pela Emenda Constitucional nº 14/96, e regulamentado pela Lei de nº 9.424, de 2007.
De acordo com Arretche (2012), o Fundef introduziu uma minirreforma
tributária de âmbito estadual, privilegiando os governos que atendessem o EF com repasses de
recursos. Para não perderem as receitas de impostos vinculadas à educação, os municípios
procuram ampliar sua cobertura do EF. Em contrapartida, a introdução do Fundo fez com que
os estados perdessem receitas advindas da educação. Na verdade, as medidas permitiram que o
poder central normatizasse o repasse de recursos aos municípios, a partir de regras de
distribuição de acordo com o número de matrículas oferecidas, e do cálculo do valor mínimo
anual por matrícula no ensino fundamental, que previa complementação da União, no caso de
os valores do Fundo não conseguissem alcança-lo.
37Dessa forma, o governo federal fortaleceu
37 O cálculo do valor mínimo anual por matrícula, ou do custo-aluno-qualidade (CAQ) é motivo de polêmica no debate sobre as políticas de financiamento da educação. A lei do Fundef determinou um prazo de cinco anos para a garantia de recursos mínimos para o CAQ, sem atingir esse objetivo. O Plano Nacional de Educação (2001-2010) reafirmou a necessidade de se atingir o CAQ, ao arrolar um conjunto detalhado de insumos e condições mínimas para o funcionamento de escolas em suas diferentes etapas e modalidades. Contudo, a meta de atingir o gasto de 7% do PIB com educação foi vetada pelo presidente Cardoso, frustrando as expectativas de determinação de parâmetros do CAQ que realmente objetivasse o combate às disparidades educacionais presentes no território nacional. Ao fim e ao cabo, o atraso na questão do CAQ permite que a União se exime de sua responsabilidade para com a educação básica, que seria exercida através da complementação federal aos Fundefs estaduais (DAVIES, 2006).
o seu papel de fiscalizador dos processos (ARAÚJO, 2010). Por outro lado, essa instância
também assume o papel de indutora de políticas compensatórias (ABRUCIO, idem). Quanto à
execução dos serviços da educação fundamental, ficam sob responsabilidade dos governos
subnacionais.
Um dos méritos do Fundef foi o de estabelecer que nunca menos de que 60% do
total de recursos transferidos deveria ser utilizado para a remuneração de docentes da ativa.
Além disso, determinava que estados e municípios deveriam dispor de um novo Plano de
Carreira e Remuneração do Magistério, a fim de que se adequassem à nova lei. Não resta dúvida
que o Plano de Carreira é um ganho para o trabalho docente, pois estimula tanto a permanência
do professor na rede de ensino, quanto o aprimoramento profissional através de especialização
em nível de pós-graduação. Outra vantagem do Fundef veio da garantia de simultaneidade das
iniciativas, o que garantiu aos governos locais que a expansão da oferta corresponderia, de fato,
a um aumento das transferências. Isso decorreu da automaticidade das transferências, que são
geridas pelo Tesouro Nacional em um fundo contábil (ARRETCHE, op. cit.).
Algumas características referentes à cobertura e ao modelo de distribuição
utilizado pelo Fundef suscitaram críticas. A mais contundente foi aquela que questionou a
destinação exclusiva de recursos do fundo para o nível fundamental, causando debilidade no
atendimento da educação infantil, e de Jovens e Adultos, por parte de estados e municípios
(SOUZA e FARIA, 2006). Outros autores, como Bremaeker (2004), argumentaram que o
Fundef contrariou sua própria lógica de financiamento, à medida que os municípios de menor
população transferiam recursos para os municípios de médio, e até de grande porte. Ainda de
acordo com o autor, do universo de municípios que perderam recursos com o Fundo, 71% tinha
menos de 10.000 habitantes.
Outra deficiência apontada pela literatura se refere ao baixo potencial de indução
do Fundo em torno de políticas e programas comuns, pois suas contrapartidas se baseiam em
patamares de gasto, e não de produto (ARRETCHE, id.). O uso da verba transferida fica, dessa
maneira, entregue às vicissitudes orçamentárias dos governos municipais. Em Duque de Caxias,
e outros municípios da região como Mesquita, Niterói, e Itaboraí, mais de 80% das
transferências são utilizadas para pagamento dos docentes da ativa.
38Vale também ressaltar as
distorções presentes no cálculo do valor mínimo anual por matrícula, as quais, de acordo com
38 Ver o RREO dos municípios citados em www.fnde.gov.br/siope. Usamos aqui dados de 2013.
Davies (2006), permitem que o governo federal deixe de transferir para estados e municípios
cerca de R$ 9 bilhões, a título de complementação daquele valor.
Além da complementação do valor mínimo por matrícula, o artigo de nº 14 da
Lei nº 9.424/96 determinou caber à União o estímulo de políticas que visassem a melhoria da
qualidade de ensino, acesso e permanência na escola, desenvolvidas por estados e municípios.
Teriam preferência aquelas políticas cujo o público alvo fossem crianças e adolescentes em
situação de risco social. Aí já transparecia um dos eixos mais contundentes das políticas sociais
contemporâneas, que é de especial importância, pois frequentemente nos deparamos com ele
nas proposições recentes de ampliação da jornada escolar: a ideia de focalização das ações para
os mais pobres. As ações colaborativas por parte da União assumem um cariz compensatório e
assistencialista; afastam-se, portanto, de um papel mais efetivo em prol da articulação,
integração e universalização do sistema escolar nacional.
Em relação ao controle de aplicação dos recursos provenientes do Fundef, o
artigo de nº 11 determinou que essa função caberia aos órgãos responsáveis pelos sistemas de
ensino, e aos Tribunais de Contas dos entes federados. As consequências ao não cumprimento
dos patamares mínimos dispostos em lei previam intervenção por parte da União, ou dos
estados. A participação de setores da sociedade civil no processo de fiscalização não foi
contemplada, indicando que a “descentralização” da educação foi pensada nos limites dos
níveis do Estado stricto sensu, cuja gestão deve ter por meta a eficácia, a agilidade dos
processos, e a responsabilização. Tal agenda gerencialista acaba por ir de encontro a uma
proposta de descentralização capaz de incorporar as demandas da comunidade escolar no ciclo
decisório e executivo das políticas públicas, conforme descrita por Araújo (op.cit.).
O exemplo do Fundef é deveras ilustrativo quando se trata de entender os limites
e as tensões que balizam a organização e gestão da educação básica em regime de colaboração.
Com ele a União conseguiu exercer, de fato, sua influência no sentido de transferir a maior
parte das matrículas do ensino fundamental dos estados para os municípios; contudo, tal
iniciativa não foi acompanhada de políticas da mesma monta para a educação infantil e em nível
médio, com prejuízos para esses níveis. A função supletiva que, em tese, deveria balizar a
atuação do governo federal, não se concretizou em um de seus pontos cruciais: a transferência
de recursos do governo federal para a complementação do valor mínimo anual por matrícula de
ensino fundamental. Em contrapartida, foi privilegiada a política de transferência direta de
recursos para as escolas, através do PDDE, além de outros programas financiados pelo FNDE.
39Outra tensão se encontra na incorporação de setores mais amplos da sociedade
civil no processo de gestão da educação pública. Ao crescimento da municipalização do EF,
estimulado pelas transferências “líquidas e certas” do Fundef, não observamos, em
contrapartida, o desenvolvimento de um mecanismo de controle social capaz de estimular a
democratização da gestão local do ensino. Dessa forma, a tarefa de fiscalização do Fundef ficou
restrita aos próprios gestores públicos, esvaziando assim as possibilidades de acompanhamento
por outros atores, tais como os conselhos e grêmios escolares, os sindicatos, as associações de
moradores e demais movimentos sociais.
A consignação do regime articulado de colaboração para a educação básica
esbarra, portanto, em uma multiplicidade de fatores, que vão desde a disparidade
socioeconômica existente entre os entes federados, à omissão da União no exercício de suas
funções supletivas em direção aos sistemas estaduais e municipais de ensino, especialmente no
que diz respeito à indução de políticas, e à complementação financeira dos orçamentos
educacionais. Quanto às municipalidades, é razoável supor que, dada a herança de dependência,
na qual a maioria mantinha sua rede de escolas por conta dos programas de assistência
técnico-financeira do governo estadual e federal, haveria uma série de limitações na manutenção e
desenvolvimento autônomos de seus sistemas de ensino. Aliás, alcançar tal autonomia só será
possível, para a quase totalidade dos 92 municípios fluminenses, por exemplo, se o suporte das
instâncias superiores, com destaque para o da União, for incrementado.
Nunca é demais sublinhar que, em linhas gerais, a cultura da administração
municipal no Brasil passa ao largo dos ideais republicanos, mesmo se tratando de suas
características das mais elementares, qual sejam, igualdade perante à lei, equilíbrio e autonomia
entre os poderes, e publicidade das ações governamentais. Dessa maneira, a suposta correlação
existente entre municipalização dos serviços e democratização das relações de poder deve ser
relativizada por análises cuidadosas das administrações locais. Werle (2006), em uma pesquisa
sobre a composição dos Conselhos Municipais de Educação (CME) do Rio Grande do Sul,
verificou que, em 65% deles, o prefeito gozava do direito de indicar representantes diretos. Isso
resultou em uma forte presença do poder executivo municipal nos CME daquelas
39 O FNDE, responsável pela execução de políticas educacionais do MEC, ampliou consideravelmente sua capacidade de financiamento desde 2007, o que se relaciona ao lançamento do PDE. O PDDE, por exemplo, passou de R$ 530 milhões em 2007, para R$ 2,7 bilhões em 2013, registrando um crescimento de 511% para o período.
municipalidades, em detrimento de outras entidades da sociedade civil. Em uma das leis de
regulamentação do CME estudadas pela autora, cabia ao executivo não apenas aprovar os
nomes indicados por outros segmentos sociais, mas também a apreciação e o embargo de
nomes. Já em Pereira e Oliveira (2011), encontramos o caso do município de Santa Maria/RS,
cujo CME limitava a representação social de entidades sociais, sinalizando para a centralização
de poder nas mãos da Secretaria Municipal da Educação, na constituição no referido
Conselho.
40A descentralização das matrículas do ensino fundamental e da educação infantil
não se limitaram à municipalização, pois as reformas dos anos de 1990 estimularam a
autonomia pedagógica, financeira e administrativa das próprias unidades escolares, conforme
expusemos em parágrafos anteriores. Assim, as escolas adquiriram, pelo menos em tese, maior
destaque e também maiores responsabilidades. As políticas para a educação básica no
pós-LDB/1996 apontam para o estabelecimento de relações mais orgânicas entre o governo federal
e as escolas de ensino fundamental, tais como são os casos do PDDE, do provimento de
informações para os Censos Escolares pela equipe administrativa das escolas, dos resultados
do Saeb (depois Ideb) e da Prova Brasil, e da implantação e gestão do Programa Mais Educação.
Além das transferências de recursos via fundos, o estabelecimento de convênios
envolvendo municípios e estados, governo federal, ou iniciativa privada – que podem ser
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), entidades comunitárias,
confessionais e filantrópicas, ou instituições privadas –, ganhou relevo no processo de
contrarreforma da gestão da educação fundamental e infantil.
41A constituição de convênios se
baseia nos princípios da não obrigatoriedade de associação entre as partes; do prazo de duração
predeterminado, com a possibilidade de repactuação após o término; e da rescisão a qualquer
momento, por vontade de qualquer uma das partes conveniadas. As condições para o
estabelecimento de convênios garantem a agilidade na implantação e gestão de programas de
governo. Tal prática, contudo, geralmente não é utilizada quando se trata de políticas de Estado.
De acordo com Oliveira e Ganzeli (2013), muitos estados firmaram convênios
com seus municípios, os primeiros movidos pelo intuito de transferir as obrigações do ensino
40 Ver mais sobre a relação entre municipalização e centralização da gestão em educação em Assis e Queiroz (2009), em um estudo de caso na prefeitura de Canavieiras/BA.
41 O Perfil dos municípios brasileiros, publicado pelo IBGE, costuma apresentar dados sobre os modelos de parcerias intergovernamentais, e entre o poder público e a iniciativa privada. Ver, especialmente, Brasil (2006) e Brasil (2011).
fundamental para os últimos, ao mesmo tempo em que lhes prometiam um rol de vantagens
advindas com a transferência. No estado da Bahia, a indução da municipalização pelo governo
estadual se deu via convênio, nos anos de 1990, através do programa Educar para Vencer,
financiado pelo Banco Mundial. Segundo Araújo Costa (2009), o aceno com recursos estimulou
a adesão por parte das prefeituras; em contrapartida, a autonomia dessas na elaboração e
contextualização das ações ficou reduzida, à medida que o programa possuía métodos e
materiais preconcebidos. Assis e Queiroz (2009), ao pesquisarem um processo posterior de
municipalização via convênio entre a prefeitura de Canavieiras/BA e o governo do estado,
avaliaram que, a despeito da previsão de “cooperação mútua” entre as partes, a transferência de
responsabilidades educacionais para o poder local se deu de forma abrupta.
Acreditamos que o financiamento da educação pública através de fundos, tais
como o FUNDEF, foi fundamental na caracterização dos impasses em torno da distribuição de
poder político no campo da educação pública. Nesse caso específico, o nível hierarquicamente
superior do Estado fez uso de sua posição de poder, no sentido de induzir estados e municípios
a investir os mínimos constitucionais em educação e, por conseguinte, estimular a transferência
do ensino fundamental e infantil para os governos municipais; ao mesmo tempo, a política de
fundos de educação não promoveu a superação da postura omissa do governo federal quando
se trata de exercer funções suplementares para com estados e municípios, à medida que o valor
da complementação financeira da União ao valor pago anualmente por matrícula acumula anos
de distorções de cálculo, as quais cristalizam históricas desigualdades existentes entre os entes
federados.
A posição de poder da esfera federal é relativizada pela concorrência com outros
entes federados na organização da educação, especialmente no que se refere a uniformidade dos
usos das receitas distribuídas pelos fundos. O estabelecimento de meros patamares de gasto,
conforme discutimos acima, não equaciona a questão. Ao invés da “contribuição silenciosa”,
que seria materializada através do complemento ao valor destinado anualmente por matrícula
do ensino fundamental, e pela regulamentação das competências de cada ente federado no
regime de colaboração, através de lei complementar, as políticas federais prezam por ações que
lhe garantam distinção em relação às promovidas por estados e municípios.
A vasta utilização de convênios como modelo para o estabelecimento de relações
intergovernamentais é outro fator que sublinha as tensões existentes entre os poderes, no
processo de garantia do direito à educação em regime de colaboração. O caráter volátil das
relações sustentadas via convênio, cuja duração deve ser preestabelecida, e pode ser encerrado
por vontade de qualquer uma das partes, está na contramão de uma política de Estado fundada
na cooperação harmônica e estável entre os entes federados.
A volatilidade e a concorrência que marcam as relações intergovernamentais são,
em verdade, duas expressões do mesmo fenômeno. Trata-se, fundamentalmente, da ausência
de um projeto hegemônico, que seja capaz de estimular o florescimento e o desenvolvimento
de uma escola nacional, baseada na cooperação e na autonomia entre os diversos centros de
poder. Longe, portanto, de a considerarmos um projeto arquitetado pelo bloco no poder ou,
ainda, de a sua reprodução ser um desvio das funções republicanas do Estado democrático, as
profundas raízes da escola minimalista podem ser apreendidas como rebatimentos da débil
dominação de classe que historicamente se produziu por aqui, onde os de cima não se engajaram
na tarefa de ampliar sua base de sustentação interna através do recurso de políticas sociais
universalistas.
5.3 Questões contemporâneas da ampliação dos tempos e espaços escolares: o FUNDEB e o Mais
No documento
REGIS EDUARDO COELHO ARGÜELLES DA COSTA
(páginas 101-107)