Assim, em um contexto no qual os Estados Unidos lançam uma política de revisão da política internacional de legitimação do uso da força e das organizações internacionais que cumprem esse papel, a aprovação de um sistema de justiça penal internacional que permite ao seu promotor iniciar investigações sobre os chamados crimes de agressão105 e, portanto julgar a legitimidade das intervenções armadas gerou inúmeras controvérsias entre os membros da administração e também nos debates no Congresso norte-americano.
Em contrapartida, é interessante perceber que os tribunais ad hoc, voltados para julgar militares e civis de regiões sem governo, ou para os líderes de estados considerados “fora da lei” aparecem em todos os relatórios de estratégia de segurança nacional como meio para alcançar os objetivos ligados à promoção dos valores norte-americanos de justiça, liberdade, democracia e direitos humanos.
3.4. George W. Bush e a doutrina da guerra preventiva
As eleições de 2000 devolveram a presidência dos Estados Unidos aos Republicanos106. A vitória de George W. Bush marcou também um período do retorno dos neoconservadores – remanescentes da era Reagan que foram com o argumento de que o bombardeio em Kossovo foi ilegal e que a destruição de cidades e a devastação não pode ser justificada pela necessidade militar ( Miller, 1999).
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Cabe lembrar que a definição e tipificação do crime de agressão, pela ausência de um consenso durante a Conferência de Plenipotenciários, veio a ser discutida somente em junho de 2010, na Conferência de Revisão em Kampala, Uganda. O crime foi definido como: "planejamento, preparação, iniciação ou execução, por uma pessoa numa posição de exercício de controle ou direção da ação política ou militar de um estado, de um ato de agressão que, pelo seu carácter, gravidade ou escala constitui uma manifesta violação da Carta das Nações Unidas". De acordo com a negociação em Kampala, o Tribunal somente terá jurisdição sobre o referido crime um ano após a ratificação da resolução que altera o texto do Estatuto de Roma por trinta estados membros.
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A vitória de George W. Bush foi marcada por controvérsias com relação ao processo eleitoral. A vitória de George W. Bush foi formalizada pela Suprema Corte Federal dois meses depois do pleito.
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responsáveis pelas políticas neoliberais na economia (cortes de impostos e encolhimento do estado de bem estar) e envolvidos pela retórica messiânica num endurecimento e militarização do setor externo (Pecequilo, 2005).
A campanha de George W. Bush apresentava uma agenda de mudança interna e externa com vistas a recuperar a “moral” americana abalada pelos excessos liberais. No campo das relações internacionais, George W. Bush defendeu que os Estados Unidos se encontravam em um momento de unipolaridade e não poderiam desperdiçar a força unilateral com temas secundários. Além disso, em suas declarações no início do primeiro mandato, George W. Bush afirmou que os Estados Unidos deveriam estreitar os interesses nacionais e selecionar quando e como se envolverem em questões internacionais.
Em termos de política externa, George W. Bush defendia uma postura agressiva com o aumento de gastos militares, mas restritiva com a proposta de um menor envolvimento em contendas internacionais. Segundo Ikemberry (2009), George W. Bush chegou à presidência com uma retórica realista. A assessora de segurança nacional Condoleezza Rice escreveu durante a campanha presidencial que a administração deveria voltar a privilegiar a abordagem tradicional da política externa que enfatiza relação com os grandes poderes e da perseguição realista do interesse nacional. O próprio president argumentou: “I don‘t think our troops ought to be used for what‘s called national-building. I think our troops ought to be used to fight and win war” (apud Ikemberry, 2009:6).
Para Ikemberry (2009), a política externa do governo George W. Bush passou por diferentes fases, a primeira, realista, foi marcada pela resistência ao multilateralismo liberal dos anos Clinton e pelo crescente unilateralismo. Skidmore (2005) também afirma que, com o fim da Guerra Fria, os Estados Unidos foram gradualmente afastando da hegemonia em direção ao unilateralismo. Nos primeiros meses da administração George W. Bush, essa característica da política
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externa pôde ser percebida na rejeição do Protocolo de Kyoto com a justificativa da “deslealdade” dos termos do tratado em prejuízo dos interesses norte- americanos e na anulação da assinatura do Estatuto do Tribunal Penal Internacional.
Vigevani e Oliveira (2001), em análise dos sete primeiros meses do governo George W. Bush, concluíram que, diante dos acontecimentos internacionais patrocinados pelo governo como “o bombardeio do Iraque; a expulsão de diplomatas russos dos Estados Unidos; a rejeição do protocolo de Kyoto e outras medidas anti-ambientalistas; a busca pelo reforço da posição norte- americana diante da Europa, apesar do discurso da parceria; a elevação da Rússia e da China à condição de competidoras estratégicas; a busca pelo rompimento de acordos estratégicos, como o ABM, para a criação do sistema nacional antimísseis; as pressões para a aceleração da Alca; a crise com a China; o isolamento na busca do acordo de paz entre Israel e Palestina, entre outros”, pode-se notar o novo perfil “unilateral, agressivo e ofensivo” dos Estados Unidos no exercício da liderança no início do século, diferente do perfil verificado no governo Bill Clinton” (Vigevani e Oliveira, 2001).
De fato, o governo George W. Bush, em especial no seu primeiro mandato, pode ser caracterizado pela postura mais ativa e agressiva, se comparado aos governos anteriores. Para autores como Daalder e Lindsay (2003), a política externa de George W. Bush foi revolucionária. Porém, autores, como Gaddis (2005), argumentam que as principais características da política de George W. Bush é parte da tradição da política externa norte-americana que já, no início do século XIX, era marcada por políticas unilaterais, preventivas e hegemônicas. Para esse autor, a estratégia delineada, depois dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, foi apenas uma readaptação dessas políticas.
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A segunda fase do governo George W. Bush, ainda segundo Ikemberry (2009), inicia com a sistematização da estratégia após os episódios de 11 de setembro de 2001 com a publicação do ―National Security Strategy‖ em setembro do ano seguinte e a guerra contra o Iraque. Segundo o autor, os Estados Unidos é descrito no relatório como o único provedor de um bem público global (segurança e nova ordem mundial) e, em retribuição, os Estados Unidos pediriam apenas estarem “menos onerados pelas regras e instituições da antiga ordem” (Ikemberry, 2009:7).
Nesse sentido, o referido relatório intitulado ―The National Security Strategy of the United States of America‖ apresenta a nova grande estratégia da administração frente às novas ameaças. No documento, o terrorismo internacional associado às armas de destruição em massa e ao eixo do mal107 (que, no governo Bill Clinton, foram classificados como rogue states) é identificado como a principal ameaça a ser enfrentada pelos Estados Unidos e a prevenção ou preempção, o pretexto para justificar a agressão.
O relatório de 2002 reconhece a necessidade de ações antecipadas no combate às ameaças, quando são percebidas como iminentes. No relatório, os termos prevenção e preempção aparecem com significado semelhante de forma proposital, como ressalta Storti (2009). Uma ação preemptiva, ou prioritária se configura pela antecipação de um conflito por um Estado que está sob ameaça iminente e pode ser configurada como uma ação de legítima defesa. A ação preventiva, por outro lado, tem caráter ofensivo e é usada por um Estado que deseja manter o equilíbrio de poder em seu favor (Storti, 2009:168). Nesse sentido, Brzezinski (2004) criticou o documento ressaltando que a confusão
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O relatório de 2002, ressalta a existência de riscos voláteis e dispersos representados pelos inimigos da ordem definidos como países pequenos, hostis, não democráticos, com ambições de expansão regional e que investem em armas de destruição em massa e patrocinam o terrorismo. No relatório Patterns of Global Terrorism, datado de 2001 e publicado em 2002, o Eixo do Mal é identificado nos seguintes Estados: Irã, Iraque, Líbia, Coreia do Norte, Síria, Sudão e Cuba.
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conceitual liberou os Estados Unidos para as operações militares contra os inimigos sem que essas ações passassem pelo crivo da comunidade internacional e da opinião pública doméstica.
Smith (2009) esclarece que a estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos, expressa no relatório de 2002, foi baseada em dois pilares, do poder e da intenção. Os autores do relatório reconhecem que o poder sem a intenção é efêmero, assim como, a intenção sem o poder é impotente (Smith, 2009:54). O documento também afirma que o “diferencial do internacionalismo americano reflete a união dos valores e interesses nacionais”. Nesse sentido, o relatório enfatiza que o “objetivo da estratégia não é apenas o de fazer o mundo mais justo, mas melhor”, através da busca da “liberdade econômica e política; relação pacífica com outros estados e respeito à dignidade humana”108
(The White House, 2002: 1).
Ainda segundo Smith (2009), os fundamentos doutrinários dos documentos de estratégia nacional dos Estados Unidos são a expressão do pensamento neoconservador ou do chamado “revival wilsonianism”. Smith adverte que alguns aspectos da doutrina Bush, como o imperativo da supremacia militar dos Estados Unidos são difíceis de conciliar com a tradição wilsoniana, mas essa tradição contribui fundamentalmente para a doutrina com o pilar das intenções.
108 Para alcançar os objetivos acima identificados, é enfatizada a “forte aspiração para a dignidade
humana; o estreitamento de alianças para combater o terrorismo e o trabalho de prevenção dos ataques aos Estados Unidos e aliados; trabalhar em conjunto com outros Estados para neutralizar conflitos regionais; dissuadir ameaças inimigas aos Estados Unidos e aliados através da posse de armas de destruição em massa; iniciar uma nova era global de crescimento econômico por meio da abertura de mercados e livre comércio, expandir o círculo de desenvolvimento por intermédio de sociedades abertas e da construção de infra-estrutura para a democracia; desenvolver agendas de ações cooperativas com outros centros do poder global e transformar instituições de segurança nacional para enfrentar os desafios e oportunidades do século XXI” (White House, 2002:2).
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De acordo com Jervis (2003), a doutrina Bush tem quatro elementos: “a forte crença na importância do regime doméstico estatal na determinação das suas políticas externas e a percepção relacionada de que os Estados Unidos vivem um momento de oportunidade para transformar a política internacional; a percepção que grandes ameaças devem ser combatidas com políticas novas e vigorosas, notadamente a guerra preventiva; a escolha da ação unilateral, quando necessário e, como causa e resumo dessas crenças, a sensação clara de que a paz e a estabilidade exigem dos Estados Unidos a firmação da sua supremacia na política mundial.
Ressalta-se a importância da crença da expansão dos valores democráticos como força transformadora do cenário internacional. A realização dos direitos humanos, de acordo com o relatório de estratégia de segurança nacional, está atrelada ao objetivo da propagação da democracia no globo. De outro lado, a mesma estratégia que objetivou a promoção da liberdade global, conferiu prioridade ao combate ao terrorismo e justificou políticas domésticas que cercearam as liberdades civis. Tratados ou instituições internacionais de direitos humanos não são sequer citados no relatório
É interessante também perceber que o relatório traz várias menções sobre a importância da busca pela justiça na estratégia de engajamento internacional dos Estados Unidos. O discurso do presidente George W. Bush, em maio de 2003 na Alemanha, citado no documento, afirma: ―We build a world of justice, or we will live in a world of coercion. The magnitude of our shared responsibilities makes our disagreements look so small.‖(The White House, 2002:9).
Nesse sentido, vale citar os esforços empreendidos pelo governo George W. Bush para julgar Saddam Hussein que serão apresentados do capítulo 4 deste estudo. Não obstante, as inciativas para o julgamento de Saddam Hussein
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e o discurso favorável a tribunais semelhantes aos tribunais da ex-Iugoslávia, Ruanda e Serra Leoa, o Tribunal Penal Internacional sofreu forte oposição do governo George W. Bush que declarou, em várias ocasiões, que o sistema de justiça penal internacional estabelecida em Roma ameaça os interesses norte- americanos. Segundo o ―National Security Strategy‖ de 2002:
We will take the actions necessary to ensure that our efforts to meet our global security commitments and protect Americans are not impaired by the potential for investigations, inquiry, or prosecution by the International Criminal Court (ICC), whose jurisdiction does not extend to Americans and which we do not accept. We will work together with other nations to avoid complications in our military operations and cooperation, through such mechanisms as multilateral and bilateral agreements that will protect U.S. nationals from the ICC. We will implement fully the American Servicemembers Protection Act, whose provisions are intended to ensure and enhance the protection of U.S. personnel and officials (The White House, 2002: 31).
O ―American Service Members Protection Act‖ determinou o corte de assistência econômica e militar em dois programas do governo para os Estados que ratificassem o Estatuto do Tribunal Penal Internacional. A legislação, acima mencionada, é uma das muitas medidas de combate ao Tribunal Penal Internacional que serão estudas neste capítulo.
O segundo relatório de estratégia de segurança nacional foi publicado em 2006, já no segundo mandato do governo George W. Bush109. Apesar de reafirmar na campanha presidencial a preferência pela continuidade da estratégia ligada à doutrina da guerra preventiva, algumas mudanças de conteúdo podem ser observadas no documento. Sobre a característica da continuidade da
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A equipe de relações internacionais da segunda administração George W. Bush foi assim estruturada: Donald Rumsfeld manteve-se como Secretário de Defesa; Antonio González foi nomeado Ministro da Justiça (muitas críticas foram feitas a escolha de González tendo em vista a ligação dele com a aprovação das medidas de restrição das liberdades civis nos Estados Unidos no contexto da guerra contra o terrorismo e também do seu posicionamento sobre o tratamento dos terroristas prisioneiros de guerra); Condoleezza Rice assumiu o Departamento de Estado no lugar de Colin Powell e Stephen Hadley assumiu como Assessor de Segurança Nacional.
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estratégia da guerra preventiva, vale citar as palavras iniciais do Presidente George W. Bush na carta de apresentação do relatório:
―America is at war. This is a wartime national security strategy required by the grave challenge we face – the rise of terrorism fueled by an aggressive ideology of hatred and murder, fully revealed to the American people on September 11, 2001. This strategy reflects our most solemn obligation: to protect the security of the American people. America also has an unprecedented opportunity to lay the foundations for future peace. The ideals that have inspired our history – freedom, democracy, and human dignity – are increasingly inspiring individuals and nations throughout the world. And because free nations tend toward peace, the advance of liberty will make America more secure. These inseparable priorities – fighting and winning the war on terror and promoting freedom as the alternative to tyranny and despair – have now guided American policy for more than 4 years” (The White House,
2006:1).
É perceptível, na leitura do documento, uma maior ênfase à promoção da liberdade e da democracia como medida mais efetiva para promover e fortalecer a estabilidade internacional com a redução de conflitos regionais e contenção do terrorismo. No que se refere à luta pela dignidade humana, o documento cita, como exemplo de sucesso, os esforços dos Estados Unidos para a substituição das tiranias no Afeganistão e no Iraque pela democracia constitucional.
Vale também ressaltar que, em face das críticas recebidas durante o primeiro mandato, a preocupação dos formuladores do documento de relacionar a estratégia com o conceito de preempção. A temática do multilateralismo aparece de forma mais acentuada, inclusive com a menção explícita da necessidade de reforma da Organização das Nações Unidas para que a organização possa enfrentar os novos desafios do cenário internacional, inclusive os que envolvem a aprovação do uso da força.
―Some conflicts pose such a grave threat to our broader interests and values that conflict intervention may be needed to restore peace and stability. Recent experience has underscored that the international community does not have enough high-quality military
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forces trained and capable of performing these peace operations. The Administration has recognized this need and is working with the North Atlantic Treaty Organization (NATO) to improve the capacity of states to intervene in conflict situations. We launched the Global Peace Operations Initiative at the 2004 G-8 Summit to train peacekeepers for duty in Africa. We are also supporting United Nations (U.N.) reform to improve its ability to carry out peacekeeping missions with enhanced accountability, oversight, and results-based management practices”(The White House,
2006:12).
O relatório também propõe a criação de uma Comunidade de Democracias o que reforça a concepção de Smith (2009) sobre a aproximação da estratégia de George W. Bush e a alternativa liberal internacionalista delineada no Projeto Princeton, discutida no capítulo anterior. O Tribunal Penal Internacional não aparece no relatório de 2006, o que pode ser compreendido na mudança da retórica sobre o instrumento de justiça nos dois últimos anos do segundo mandato de George W. Bush, em razão dos custos da oposição ao tribunal que foram ressaltados tanto pela oposição, quanto pelos próprios membros da administração e podem ser observados a seguir no debate sobre a política de oposição do governo ao Tribunal, em especial, no tópico sobre a legislação anti-Tribunal Penal Internacional.
Ainda em março de 2005, o Departamento de Estado mostrou preocupação com a redução das oportunidades de treinamento de equipes militares, no exterior, em decorrência da legislação de combate ao Tribunal Penal Internacional. Ademais, ao contrário do indicado nos discursos e estratégia do primeiro mandato, os Estados Unidos não vetaram no Conselho de Segurança a Resolução 1593 que referiu a situação de Darfur no Sudão110 ao Tribunal Penal Internacional.
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Cf. nota de rodapé n. 3 sobre o julgamento dos crimes contra a humanidade e de genocídio sob jurisdição do Tribunal Penal Internacional.
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Em abril de 2005, ―The Darfur Accountability Act‖ (S.495) foi introduzido pelos Senadores Corzine (democrata de New Jersey) e Brownback (republicano do Kansas) com a finalidade de exigir medidas no Conselho de Segurança para garantir a acusação e o julgamento, em uma corte internacional penal competente das pessoas nomeadas pela Comissão das Nações Unidas como violadores do direito internacional em Darfur. Uma versão do referido ato para Câmara de Representantes foi introduzida em maio pelo ato HR 1424 pelos congressistas Payne (democrata) e Tancredo (republicano). O Ato passou no Senado como parte do projeto de dotações suplementares, mas, devido à pressão da Casa Branca, foi retirado do texto final da lei. Em 27 de maio de 2005, o Subsecretário de Estado Robert Zoellick, em discurso sobre Darfur, declarou “the role of the ICC in Sudan sends a signal about accountability and is a useful deterrence against others and allows us to emphasize a tool about the need to stop violence‖ (AMICC, 2010:3).
Vale ressaltar que a nova posição do governo George W. Bush com relação ao Tribunal Penal Internacional foi vista como incoerente por parte da comunidade política norte-americana que defende que os princípios do Tribunal Penal Internacional são contrários aos valores do auto-governo democrático. Sobre o tema, David Rivkin e Lee Casey publicaram vários artigos sugerindo que os perpetradores do genocídio em Darfur poderiam ser julgados por um tribunal africano, como o Tribunal ad hoc para Ruanda. Os debates internos no governo acabaram tendo como resultado a aquiescência do governo George W. Bush do encaminhamento pelo Conselho de Segurança das situações de violação de direitos humanos em Darfur para o Tribunal Penal Internacional (Fonte: 2006).
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