Gestão compartilhada e adaptativa do sistema da pesca

Uma opção cada vez mais influente de caracterização da problemática da governança de sistemas pesqueiros artesanais vem sendo difundida em nome da teoria de recursos de uso comum6 (BERKES, 1996; 2005; 2009; CARLSSON; BERKES, 2005). A complexidade envolvida na gestão dos sistemas socioecológicos tem desafiado o modelo de gestão estatal, de corte centralizador, de modo que a governança desses recursos requer ações compartilhadas entre os múltiplos atores sociais envolvidos. O conceito de co-gestão adaptativa é fruto das reflexões desenvolvidas pelos proponentes deste enfoque, e combina as abordagens da co-gestão (compartilhamento de poder e responsabilidade entre os diversos grupos sociais) e da gestão adaptativa - ou do “aprender- fazendo”, originalmente formulada como uma maneira de lidar com a incerteza e a complexidade nas estratégias de gestão dos ecossistemas

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Os recursos de uso comum ou commons são entendidos como uma categoria de recursos dotados de duas características importantes: por um lado, torna-se difícil excluir usuários potenciais, e por outro, o uso feito por um indivíduo ou grupo implica a subtração daquilo que pertence aos demais. É o caso dos recursos pesqueiros, da vida selvagem, das águas superficiais e subterrâneas, das pastagens e das florestas. Trata-se, em outras palavras, de recursos que atravessam a propriedade privada e/ou não pertencem a ninguém. Tais recursos podem ser geridos mediante a instituição de quatro regimes de apropriação que, no entanto, devem ser vistos como tipos ideais: livre acesso, apropriação privada, apropriação estatal e apropriação comunitária (FEENY et al, 2001; BERKES, 1996).

(BERKES, 2009; 2005). É importante chamar atenção para o fato de que nem toda gestão compartilhada é adaptativa e vice-versa. Como argumenta Berkes (2005), a gestão adaptativa foi concebida com um viés tecnocrático, porém, o fato de enfatizar o aprender-fazendo, as relações de feedback, a não-linearidade, imprevisibilidade e os processos adaptativos, tornou-se uma abordagem muito promissora para o estudo da dinâmica de sistemas complexos, tais como os sistemas socioecológicos.

A meta da gestão adaptativa é diferente daquela que norteia a gestão convencional. Na gestão adaptativa, não se trata de produzir rendimentos máximos em termos biológicos ou econômicos, mas compreender o sistema e aprender mais sobre incertezas submetendo-o a investigações. Os resultados do esforço de gestão geram feedbacks que viabilizam correções de rumo, evitando-se assim ultrapassar os limiares críticos que podem vir a ameaçar o ecossistema e o sistema socioeconômico que dele depende. Assim, a gestão adaptativa baseia-se nos

feedbacks do ambiente para configurar as políticas

de intervenção, pressupondo, além disso, a realização de experimentações sistemáticas para configurar as políticas subseqüentes, e assim por diante, trata-se portanto de um processo iterativo (BERKES, 2005, p. 320)

Nesse sentido, nos sistemas de co-gestão adaptativa prevalece o ideal de compartilhamento de poder e de responsabilidades entre os governos e os usuários dos recursos naturais locais, num processo de aprendizagem social contínua (VIEIRA, 2005). Na presente pesquisa foi dado um foco maior à gestão compartilhada, às dimensões sociocultural e sociopolítica dos processos de gestão. A dimensão adaptativa permeia algumas reflexões realizadas nesta tese, mesmo não sendo alvo de um estudo rigoroso. Nos espaços de gestão da pesca artesanal no território em estudo a gestão adaptativa permanece, em diversas situações, como um ideal distante da realidade cotidiana da gestão. Além disso, considerando a fase pré-implementação das reservas extrativistas estudadas, a compreensão dos processos adaptativos torna-se ainda limitada.

As diversas experiências de co-gestão em diferentes regiões do planeta têm ressaltado os desafios inerentes à implementação e ao monitoramento efetivos dessa modalidade de gestão (KALIKOSKI; SILVA, 2007; POMEROY; RIVERA-GUIEB, 2006). Nesse sentido, mais

do que um conceito rígido, a co-gestão deve ser vista como um processo dinâmico e flexível, adaptado às particularidades sociais, culturais, políticas e jurídicas de cada região ou país. Nos países em desenvolvimento, por exemplo, a complexidade envolvida na relação de interdependência entre pobreza e degradação ambiental tem desafiado a capacidade de planejamento e gestão dos grupos sociais envolvidos nas iniciativas de co-gestão. Como aponta Tyler (2006), os arranjos de co- gestão podem variar de acordo com a natureza do recurso, o contexto político, a expertise e habilidades das organizações participantes e o grau de confiança mútua. Alguns desses arranjos podem envolver múltiplos usuários – incluindo, por exemplo, ONGs ligadas à conservação ou promoção do desenvolvimento local -, ou somente usuários dos recursos locais e agências governamentais. Além disso, diferentes níveis de compartilhamento de poder permeiam essas iniciativas.

Com o intuito de colocar em foco o papel central das comunidades locais, mais especificamente daqueles grupos que mantém uma estreita relação de dependência dos recursos, tem-se utilizado também o termo co- gestão com base comunitária (POMEROY; RIVERA-GUIEB, 2006). Nessa perspectiva, a gestão com base comunitária é considerada uma dimensão fundamental da co-gestão. Uma das diferenças fundamentais entre as duas abordagens diz respeito ao foco dado à participação do governo, à escala e à forma de organização do processo. Nos processos de gestão comunitária, por sua vez, o nível e o tempo de participação das agências governamentais são mais reduzidos, priorizando-se o empoderamento e a participação comunitária, em relação à participação do governo. Além disso, o processo de gestão do território focaliza o nível comunitário. Quando a gestão com base comunitária é considerada uma parte integral da co-gestão, ela pode ser denominada co-gestão com base comunitária7. Nessa perspectiva, o foco continua sendo comunitário, mas reconhece que para sustentar as ações no nível local, as mesmas precisam estar articuladas de forma horizontal (através da comunidade) e vertical (com atores externos, como o governo estadual e federal). Essa modalidade de gestão pode servir ainda para reconhecer legalmente os sistemas culturais tradicionais ou “costumeiros” das populações locais, e definir responsabilidades e autoridade entre a comunidade e o governo. Considerando a centralidade das relações de poder nessa abordagem, as parcerias entre as comunidades e atores sociais externos (ONGs, universidades e governo) deveriam ser examinadas cuidadosamente, com

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Nesta pesquisa utilizo o termo co-gestão como sinônimo de co-gestão de base comunitária.

o intuito de desvelar possíveis disparidades de poder e os interesses em jogo.

Por sua vez, a compreensão da viabilidade de um processo de fortalecimento de sistemas de gestão compartilhada passa necessariamente por uma análise aprofundada dos padrões de interação entre os atores sociais envolvidos na gestão de commons. Esta modalidade de análise ocupa um lugar estratégico no modelo clássico elaborado por Ronald Oakerson (1992) (Figura 1). Mas nesta tese, como um complemento ao modelo “clássico” de Oakerson, a gestão de recursos de uso comum é compreendida como uma dimensão central de uma problemática mais ampla, relativa ao planejamento participativo de estratégias alternativas de desenvolvimento. As estratégias usuais de conservação da diversidade biológica e cultural têm se mostrado pouco capazes de enfrentar os dilemas das populações locais que dependem diretamente desses recursos para a sua sobrevivência. Elas costumam deixar a descoberto as dimensões socioculturais do desenvolvimento, a saber: o combate à pobreza, o saber e a experiência das populações locais, o processo de empoderamento dessas populações pela via da descentralização das tomadas de decisão, a formação de redes solidárias, a endogeneidade e o senso de pertencimento ao lugar e de solidariedade com as gerações futuras (VIEIRA, 2006).

Como aponta Sachs (1977), no rol das condicionantes estruturais da crise contemporânea incluem-se como aspectos interligados, a síndrome da dependência (sobretudo cultural) dos países do Sul face aos países do Norte, a desigualdade social, o peso da ideologia economicista nos sistemas de planejamento. Daí a necessidade de se pensar alternativas, promovendo a auto-confiança (self-reliance) das populações – em contraponto à síndrome da dependência crônica face às estimulações externas ao cenário local -, a satisfação de necessidades básicas (materiais e intangíveis) e o cultivo da prudência ecológica.

No contexto da gestão de dinâmicas territoriais8 de desenvolvimento envolvendo o setor pesqueiro, o que está em jogo é não

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O conceito de dinâmicas territoriais adotado nesta pesquisa vai ao encontro das reflexões elaboradas durante o projeto Desenvolvimento Territorial

Sustentável na zona costeira de Santa Catarina: Definição de estratégias integradas e baseada na valorização da identidade cultural das comunidades pesqueiras tradicionais, executado pelo Centro Latinoamericano para el

Desarollo Rural e Universidade Federal de Santa Catarina. Em linhas gerais, esse conceito designa “a evolução e a tradução num dado território, das repercussões econômicas, sociais, políticas e ambientais das ações realizadas pelos agentes e

somente o manejo de espécies diferenciadas de recursos pesqueiros. Trata-se de promover a gestão do conjunto do sistema de pesca artesanal, levando em conta as inter-relações envolvendo os sub-sistemas cultural, econômico, político e ecológico. Atualmente, a maioria das comunidades de pescadores artesanais no Brasil carece de mecanismos consistentes para lidar com os impactos negativos do estilo economicista-predatório de desenvolvimento regional e urbano que vem se tornando hegemônico no cenário internacional contemporâneo. Essas comunidades vêm se tornando cada vez mais vulneráveis e empobrecidas, experimentando a perda progressiva dos mecanismos de adaptação que possibilitavam a reprodução do seu modo de vida no passado (KALIKOSKI, et al, 2002; SEIXAS, et al., 2010).

A estrutura de análise proposta por Oakerson se propõe a lidar com essa complexidade da gestão dos recursos comuns, a partir de um modelo multidimensional que contempla quatro macro-variáveis interdependentes:

i. Atributos físicos e tecnológicos: a) a capacidade relativa do recurso base suportar múltiplos usuários ao mesmo tempo, sem que um interfira no outro ou diminua o nível de benefícios disponíveis ao grupo; b) exclusão ou controle de acesso aos recursos, os quais dependem sempre das propriedades físicas dos recursos e da tecnologia disponível;

ii. Arranjos para tomada de decisão (contexto institucional): consiste nas regras e normas que estruturam os usos e o acesso aos commons.

iii. Padrões de Interação: as interações (conflituosas e cooperativas) dos grupos sociais ocorrem em estreita ligação com as características físicas dos commons, as tecnologias e os arranjos de tomada de decisão disponíveis para governar o seu uso. Por sua vez, as visões de mundo, crenças e atitudes dos grupos sociais envolvidos na gestão dos commons podem contribuir para a manutenção do status quo ou, por outro lado, promover mudanças no sistema de gestão.

iv. Resultados: são os efeitos das interações entre as dimensões elucidadas acima, considerando o papel central dos padrões de interação. das relações (alianças e conflitos) tecidas entre eles, podendo essas ações adquirir ou não um perfil coletivo” (CAZELLA; BONNAL; MALUF, 2009, p. 60). Portanto, com exceção das catástrofes naturais, as dinâmicas territoriais resultam principalmente das ações humanas, ligadas aos atores locais (internos) ou aos externos. Conseqüentemente, a caracterização das dinâmicas territoriais passa pela análise dos projetos coletivos, das iniciativas privadas e os principais programas de políticas públicas (CERDAN et al., 2011, p.21).

A figura abaixo ilustra de que maneira os atributos físicos e tecnológicos e os arranjos para institucionais para tomadas de decisão afetam os padrões de interação. As linhas pontilhadas mostram a possibilidade de se utilizar o modelo para a elaboração de estratégias alternativas visando a superação de resultados ecologica e socialmente destrutivos. O foco recai nos padrões de interação em jogo, tendo em vista a compreensão das percepções, atitudes e práticas dos grupos sociais que vivem em estreita relação de interdependência com os recursos de uso comum.

Figura 01: Modelo de Análise Oakerson

Fonte: OAKERSON (1992)

Na presente pesquisa a variável padrões de interação é desagregada nas seguintes dimensões de análise: ação coletiva, conflito- cooperação, representação social e aprendizagem social. A inter-relação entre essas dimensões podem ser melhor visualizadas mediante a figura abaixo:

Figura 02: Dimensões de análise dos Padrões de Interação

Fonte: Elaboração própria

Os padrões de interação na gestão dos recursos comuns e implementação de estratégias alternativas de desenvolvimento têm sido

fundamentalmente conflituosos, o que por sua vez, favorece ações cooperativas intragrupais, impulsionando assim as ações coletivas. As relações conflituosas não existem em sua forma pura, necessitam de uma grande dose de cooperação, ao menos intragrupal, para sustentarem-se, mantendo com esta última uma relação dialógica (SIMMEL, 1983). Assim, em situações de conflito costumam surgir mais chances de promoção da aprendizagem social e de empoderamento dos segmentos sociais excluídos dos processos decisórios. Contudo, esse potencial contido em situações conflituosas não se revela em qualquer contexto, exige de certas condições para se desenvolver. Considerando que os conflitos socioambientais dizem respeito não somente a disputas materiais, mas também a disputas de ordem simbólica, a compreensão e a mediação de situações conflituosas pressupõem clareza na busca de compreensão dos sistemas de valor, das crenças, das atitudes e das práticas dos diferentes grupos sociais envolvidos. O nível de aprendizagem social alcançado pelos grupos é um dos fatores-chave para a compreensão dos distintos desdobramentos das situações conflituosas. Estas, por sua vez, podem fortalecer ou bloquear a construção de processos compartilhados e participativos de governança do território.

A seguir, são tratadas com mais detalhes as várias dimensões do esquema apresentado acima.