3.1 O Conselho Escolar na ótica dos formuladores e implementadores da Política: Olhares dos agentes institucionais.
Não há como garantir que, ao se implantar a democratização da gestão, a escola venha a ser uma instituição democrática, se não há verdadeiramente a apreensão, pelos agentes educacionais, do significado da construção do processo democrático, no cotidiano da escola. Tal apreensão exige momentos de reflexão com grupos de pais, alunos e funcionários, para que estes tomem conhecimento das implicações deste novo processo e não fiquem atônitos com o modelo de gestão para o qual ainda não estão sensibilizados (GESTÃO, 1998, p.19).
O texto acima mostra, com clareza, a necessidade de que a gestão democrática, ao ser implantada nas escolas públicas, seja articulada e respaldada em grupos de discussão, envolvendo diferentes segmentos que tenham vínculos, de natureza distinta, com a realidade da escola. Na prática, esses grupos são encarnados pelos Conselhos Escolares – C.E.
Conforme explicitado anteriormente, no Ceará, os C.Es emergem no final da primeira metade da década de 1990, como um mecanismo de democratização da escola, dentro da então vigente política educacional do Estado. Na verdade, trata-se de um conjunto de reformas educacionais conhecidas com o nome “Todos pela
Educação de Qualidade para Todos”. De fato, tais reformas, alteraram o cotidiano da
escola pública cearense. A responsável pela Coordenadoria de Articulação e Gestão Escolar - CAGE, no período de 1995 a 2002, em seu depoimento sobre os Conselhos Escolares, começa traçando esse cenário das mudanças. Especificamente, traduz o significado de “todos” como elemento definidor da política:
(...) estava presente na vertente de ‘todos’, o princípio da
participação e da gestão democrática. Dessa forma, a política da secretária de educação tinha uma linha de ação muito clara com relação à gestão participativa e democrática que seria uma vertente fundamental para focar a política pública da era Tasso ou, mais precisamente, da era Naspolini. (Entrevista concedida a pesquisadora, 2004)
Dentre as reformas, destaca-se a implantação da gestão democrática, objetivando o desencadear de relações pautadas na democracia, no espaço da escola, rompendo com práticas clientelísticas em vigor, sendo, uma delas, a nomeação dos diretores escolares.
A SEDUC, à época, através da CAGE e com base no princípio fundante da gestão democrática, envida esforços no sentido de fortalecer a gestão nas escolas públicas. Assim configura a técnica responsável por essa coordenação:
A CAGE – Coordenadoria de Articulação e Gestão Educacional foi criada com o objetivo de fortalecer a gestão das escolas públicas estaduais. Vem aí toda uma discussão que existia, no sentido de perceber a necessidade de descentralizar ações e recursos, e que se não houvesse um repensar, reestruturar e reavaliar o papel da gestão da escola, muito pouco seria feito em relação à questão da gestão democrática. (Entrevista concedida à pesquisadora em 2004)
Segundo a referida coordenadora, a CAGE era considerada pelo então Secretário de Educação, o professor Antenor Naspoline, como o ‘Butantã da Democracia’. Essa metáfora do Butantã significava ser essa coordenadoria um verdadeiro laboratório, responsável por implantar todas as novas experiências de gestão democrática nas escolas públicas estaduais.
A Coordenadora, na entrevista já referida, destaca programas-chave empreendidos no processo de democratização:
O processo de eleição para diretores das escolas públicas;
a reestruturação, em 1996, das delegacias de educação, criando os CREDE´s – Centro Regional de Educação;
o PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola; a escolarização da merenda escolar; e
a criação e fortalecimento dos Conselhos Escolares.
Das ações ressaltadas pela Coordenadora, duas merecem destaque pela sua expressão na democratização do contexto escolar: a primeira refere-se à eleição para diretores nas escolas públicas estaduais, a partir de 1995, através do voto direto de todos os segmentos envolvidos com a escola pública50; e a segunda,
objetivando dar continuidade ao processo democrático, foi a institucionalização, em 1996, dos Conselhos Escolares.
Logo, não se pode pensar em Conselho Escolar no Ceará sem considerar as mudanças e transformações ocorridas na década de 90. Esse período foi, particularmente, marcado por transformações substanciais para a educação cearense onde se pode perceber uma mudança na política educacional, indicando uma orientação que buscava a inclusão da comunidade nos destinos da escola.
Na ótica dos implementadores da política de educação do Ceará51, os Conselhos Escolares deveriam ter um caráter transformador, que se daria, tanto nos processos de tomadas de decisões administrativas e pedagógicas como na forma de relacionamento com a sociedade e com órgãos superiores da administração educacional. Os documentos oficiais assim preconizavam:
Os conselhos escolares deveriam ser os coordenadores da ação coletiva, de discussão, de geração de idéias, de administração de conflitos e de busca de alternativas. Contudo, não significa que deva funcionar apenas para solucionar problemas. Seu papel é muito mais relevante, pois visa garantir a formação e a prática democrática, expresso no importante efeito pedagógico que difunde no âmbito da escola. (SEDUC, 2002 - Os grifos são meus)
Nos discursos da equipe da SEDUC, identifica-se a ênfase na criação do Conselho Escolar, no sentido do exercício do controle social, com participação nas decisões administrativas e pedagógicas. A respeito dessa questão, a ex- coordenadora da CAGE declara:
Nesse contexto de descentralização da política educacional para as escolas, foi delegado um papel importante para os conselhos escolares. Havia, na legislação estadual em vigor, uma exigência de que tivesse segmentos organizados da sociedade civil para fazer o monitoramento da política pública dentro da escola. Então, os conselhos escolares, além do componente democrático de conquista da sociedade civil, teve uma identidade muito forte com a questão do controle social, que era exigência da legislação em vigor.” (Entrevista concedida à pesquisadora, em 2004)
A legislação em vigor, citada pela ex-coordenadora, diz respeito às normas que estabelecem os Conselhos Escolares, definidas na Lei Estadual nº
51 Para efeito de investigação que empreendi na construção desta dissertação, tomei como
implementadores os Coordenadores da Política de Gestão Democrática das escolas públicas estaduais, na instituição SEDUC e CREDE -8.
12.622, de 19/09/96, que regulamenta o FADE - Fundo de Apoio ao Desenvolvimento das Escolas - fundo cearense destinado às escolas da rede estadual. Essa lei dispõe que:
Art. 6º - A deliberação e a fiscalização de aplicação, em cada estabelecimento de ensino, dos recursos do FADE ficarão a cargo do conselho escolar, obedecidas às normas que vierem a ser estabelecidas para sua constituição e funcionamento, sem prejuízo das auditorias de controle interno e externo do Poder Executivo e do Tribunal de Contas do Estado. (Lei nº 12.622/96)
Cabe ressaltar que nesta regulamentação, também se normatizam os critérios para repassar os recursos. De fato, nem na Lei nº 9424/96, referente ao FUNDEF, essas regras ficaram claramente definidas, apesar de, na alínea IX do art. 4o, da LDB 9394/96, se fazer referência a um "padrão mínimo de qualidade de ensino". Na Lei Estadual nº 12.622/96, esse padrão ficou estabelecido no parágrafo 2º do artigo 3º, assim discriminado:
§ 2º - Os recursos do Tesouro Estadual, quando destinado aos estabelecimentos da rede estadual de ensino, através do FADE, na conformidade do artigo 4º desta lei serão repassados periodicamente e obedecerão aos seguintes critérios:
I - custo aluno-qualidade;
II - natureza do serviço prestado pelo estabelecimento de ensino; III - avaliação da qualidade e desempenho da escola.
Por fim, com base nessa regulamentação, é explicitado o papel do Conselho Escolar, a partir dos preceitos normativos. Assim, cabe ao Conselho Escolar tanto a tarefa de zelar pelos indicadores educacionais quanto à ação de fiscalizar e decidir de que forma serão gastos os recursos do FADE. Sem dúvida, é sob essa fundamentação que é pautada toda ação das instituições implementadoras do Conselho Escolar.
Dessa forma, a criação do Conselho Escolar funda-se na compreensão, por parte da SEDUC, da questão da ênfase no controle social. Milleski, em obra de 2005, sustenta a seguinte tese:
Controle social está diretamente relacionado com o Estado Democrático de Direito, tendo em conta os princípios da transparência e da participação popular, como fatores imprescindíveis para que os governos – e os serviços públicos –
tornem-se mais responsáveis perante o cidadão. Quanto mais consolidados e reconhecidos os valores democráticos como igualdade, dignidade humana, participação e representatividade mais intensa será a participação popular e o exercício do controle social. (MILLESKI, 2003, p.191-193).
No âmbito do Maciço de Baturité, a Coordenadora de gestão do Crede 8, no início dos anos 2000, manifesta-se sobre o significado da política de gestão democrática, em relação ao papel do Conselho Escolar, fazendo a seguinte consideração:
Antes do fortalecimento da política de gestão democrática na escola pública, os conselhos escolares eram tidos como meros colaboradores do núcleo gestor das questões administrativas, dentre elas, assinar documentos, quando solicitados. A partir de 2001, com a proposta de fortalecimento dos conselhos, eles passam a voltar-se para o fazer pedagógico da escola. (Entrevista concedida à pesquisadora em 2003)
Percebe-se, pelo depoimento da coordenadora, que o Conselho Escolar vem passando por um processo de fortalecimento ao longo do tempo. Em verdade, os Conselhos Escolares vêm desenvolvendo suas ações de forma mais abrangente, no sentido de contribuir para a melhoria da qualidade da escola. O meu entendimento é que “escola boa”, sem dúvida, é aquela em que seus alunos aprendem e se relacionam, de forma solidária, com os demais segmentos que a compõem. Essa convivência constitui uma dimensão importante do processo formativo do estudante.
No tocante a essa questão do papel ou da importância dos Conselhos Escolares, a coordenadora de gestão do Crede 8, no período posterior a 2002, assim apresenta sua concepção:
A gestão democrática na escola pública não é implantada por decreto; ela requer participação e um trabalho árduo de mobilização e sensibilização das diferentes pessoas que compõem a escola pública. Quando assumi a coordenação de gestão do CREDE 8, o processo de gestão democrática já havia sido implantado nas escolas e a gente tratou de contribuir com a implementação das ações referentes à gestão, seguindo sempre as orientações da SEDUC...(Entrevista concedida à pesquisadora em outubro de 2006).
Através de suas palavras, a coordenadora configura o desafio da gestão democrática na escola pública a partir do momento que não se trata apenas de uma determinação das instâncias superiores, mas, sim, de uma vontade política de
gestores e atores sociais em assumir, com responsabilidade e de forma participativa, a gestão da escola, buscando, assim, a melhoria da qualidade da mesma.
Sem dúvida, a mudança de paradigma na escola pública de uma prática autoritária, patrimonialista para uma gestão democrática, participativa, requer muito empenho, compromisso, determinação e o sonho de ver a coisa pública ser gerida com a participação do cidadão.
Ao longo dos mandatos referentes ao governo das mudanças, percebe-se a permanência da ênfase com a questão do fortalecimento da gestão democrática. No mandato de 2003 a 2006, o Plano elaborado para a educação prevê, como um dos objetivos gerais, “Fortalecer a autonomia da escola, incentivando o compromisso com a gestão democrática” (SEDUC/CEARÁ, 2003/2006).
A que autonomia a proposta governamental da SEDUC está se referindo? As reflexões produzidas no capítulo II já apontavam para ‘uma disputa de significados’ existente nas propostas apresentadas nesse período de democratização e ajuste.
A perspectiva de autonomia no campo democrático é algo bastante significativo e traz uma possibilidade mais concreta de ‘buscar a socialização do
poder político, de fato’, como aponta Antunes:
A autonomia é entendida e defendida pelos integrantes do campo democrático popular como um modo de descentralizar o poder do Estado em relação à tomada de decisões concernentes ao projeto político pedagógico da escola, à definição e ao controle da execução das posições mais amplas da política educacional. Com a autonomia, o que se pretende tirar do Estado não é sua responsabilidade pelas tarefas, mas, sim, o controle autoritário das decisões, o controle do poder. Em relação à escola, o que se pretende é garantir sua dimensão pública, é fortalecer o poder de controle e cobrança da sociedade civil em relação aos deveres do Estado para a educação, é buscar a socialização do poder político de fato” (ANTUNES, 2002, p. 100 - os grifos são meus).
A citação acima apresenta uma proposta de autonomia verdadeiramente vinculada à partilha de poder nas decisões referentes aos diversos aspectos relacionados à vida escolar, tais como administrativo, financeiro e, principalmente, pedagógico. Quanto à perspectiva de autonomia presente nos discursos oficiais de governos neoliberais, as reflexões contidas nos capítulos I e II desta dissertação, sinalizam para a existência de diferentes significados na proposta de
descentralização. Dentre esses significados, as políticas neoliberais encarnam, muitas vezes, posturas de transferir responsabilidades governamentais para a sociedade civil. Essa é uma grande armadilha neoliberal que, sob a farsa da oferta estatal da democracia, acaba transferindo responsabilidades, sem transferência de recursos e de condições objetivas para o sucesso da política implantada.
Percebe-se, claramente, a diferença de significados existente entre as duas propostas, fazendo-se necessário ter clareza sobre qual proposta se pretende defender, e mais ainda, em qual proposta reside a possibilidade de, verdadeiramente, se exercer a democracia na gestão escolar. São questionamentos que aqui apresento, por considerá-los importantes nessa caminhada de fortalecimento do princípio da democratização na escola pública. Contribuindo com essa reflexão trago o olhar de Braga, a respeito da proposta de descentralização dos governos neoliberais, que diz:
A proposta de descentralização apresentada é vista como uma forma de ampliação da capacidade de ação do governo e de redução dos custos operacionais, por meio do aproveitamento da capacidade de iniciativa das administrações municipais e das comunidades (BRAGA, 1998, p.45).
Avançando na tarefa de analisar o C.E., na ótica dos implementadores da Política, observa-se, nesse novo governo - 2003/2006 -, que a equipe técnica da COGED – Coordenadoria de Articulação da Gestão Educacional apresenta também a compreensão de totalidade acerca do processo de gestão democrática, ou seja, faz referência às diversas ações empreendidas para concretização da gestão democrática nas escolas públicas, não podendo, jamais, considerar apenas a formação dos Conselhos Escolares, de forma isolada.
Buscando informações na SEDUC, através de entrevistas na COGED, a responsável pela célula de apoio à gestão, ao ser indagada sobre a importância do Conselho Escolar no processo de gestão democrática se manifesta:
Na gestão participativa, uma forte estratégia que não pode ser perdida de vista é o conselho escolar, então, ao mesmo tempo que a gente acompanha os núcleos gestores, a gente acompanha o conselho escolar, no sentido de contribuir para que a gestão seja, de fato, participativa.”(Entrevista concedida à pesquisadora em novembro/2006 – os grifos são meus)
É importante destacar um componente novo que é aqui identificado: trata- se da proposta de acompanhamento da gestão, em todas as suas dimensões. A esse respeito à coordenadora da célula de apoio à gestão faz o seguinte pronunciamento:
A célula de apoio à gestão tem a missão de acompanhar a gestão da escola como um todo, desde a pedagógica, a gestão dos resultados educacionais, a gestão participativa propriamente dita, a gestão financeira, a gestão de pessoas, ou seja, nas diferentes dimensões para assessorar, para impulsionar, para buscar diretrizes, enfim, para encaminhar políticas que possam ajudar essa gestão a, de fato, fazer valer a política maior que é de tornar a escola democrática, participativa; tornar a escola efetiva na sua função social. (Entrevista concedida à pesquisadora em novembro/2006) – (os grifos são meus)
A entrevistada ressalta, ainda, que essas ações só são possíveis de serem realizadas a partir da parceria com demais coordenações existentes na secretaria, pois sozinhos, de forma fragmentada, essa tarefa seria impossível.
Um outro aspecto observado a partir da ótica dos formuladores e implementadores da Política diz respeito aos avanços na experiência dos C.Es.
A Coordenadora do CAGE, representando o período inicial de implantação da política, registra diversos avanços, dentre eles, cita, inicialmente:
Percebe-se que os Conselhos Escolares tiveram, nessa gestão, um papel fundamental para que os diversos segmentos que compõem as escolas pudessem ter acento nas mesas de decisões e pudessem opinar e gerenciar suas próprias ações. (Entrevista concedida à pesquisadora em outubro/2004) – (os grifos são meus)
Indiscutivelmente, esse é o primeiro grande avanço ocorrido a partir da criação dos C.Es. Trata-se da abertura da escola pública para participação dos diversos segmentos na tomada de decisão, quanto aos rumos das escolas, envolvendo, aí, seus diferentes aspectos, sejam eles administrativo, pedagógico ou financeiro.
Buscando identificar esses avanços, em um período posterior, a coordenadora da célula de apoio à gestão faz os devidos registros na política da gestão democrática, dentre eles:
A criação da célula de apoio à gestão, responsável pelo acompanhamento e a formação dos Conselhos Escolares;
Realização do primeiro Censo dos Conselhos Escolares;
Convocação do Conselho Escolar para coordenar o processo de eleição dos diretores de escolas públicas e capacitação de seus membros para realização da ação;
Presença do Conselho Escolar na composição de uma banca para escolher demais membros do núcleo gestor das escolas;
e a formação continuada de todos os atores sociais responsáveis pela efetivação do princípio da gestão democrática da escola pública, de modo especial, a formação dos Conselhos Escolares, grêmio estudantil e núcleos gestores.
Percebe-se, nesse período, um significativo avanço no processo de construção da prática democrática nas escolas públicas, a partir do planejamento e realização de ações coerentes e pertinentes a um processo de implementação de uma política.
Trazendo essa análise para o nível micro, da região do Maciço de Baturité, a Coordenadora de Gestão do CREDE 8 nesse último período de gestão, destaca a importância da presença do Conselho Escolar na construção de um documento norteador da vida escolar que é a GIDE - Gestão Integrada da Escola, e, assim, se refere:
Quanto aos avanços, é importante destacar a presença do Conselho Escolar na elaboração da GIDE – Gestão Integrada da Escola. Esse documento é, por demais, relevante, pois nele está previsto todo o processo de gestão das escolas públicas, desde seu projeto político pedagógico até o plano de melhoria que será desenvolvido de forma coletiva. A escola, o núcleo gestor, não elabora mais, sozinho, esses documentos-chave da vida escolar. O Conselho Escolar está presente desde o momento de elaboração da proposta, nos momentos de divulgação junto aos pais, alunos e professores, bem como acompanha sua execução. (Entrevista concedida à pesquisadora em outubro/2006).
Diante do relato, é possível afirmar esse avanço significativo, pois, com a presença do Conselho Escolar na construção e execução desse documento, aumentam as possibilidades de garantia de que os anseios de todos os segmentos que compõem a escola sejam respeitados e considerados, da mesma forma que, a partir de uma construção coletiva, se terá também um maior envolvimento de todos
na execução, acompanhamento e avaliação, contribuindo, assim, com o êxito do projeto.
A coordenadora de Gestão do CREDE 8 registra, ainda, como avanço no processo de consolidação da gestão democrática, a capacitação realizada envolvendo dois segmentos de cada Conselho Escolar. Com relação a esse avanço registra:
A capacitação para os membros dos conselhos escolares foi um grande avanço na política. Realizamos uma capacitação a nível de macrorregião, envolvendo os CREDEs de Quixadá, Senador Pompeu e o do Maciço de Baturité... Envolvemos diretores de escolas e presidente do conselho escolar. Teve 40 horas de duração e foi um momento rico de debate e troca de experiências. Esperamos que os conselheiros possam ter uma melhor atuação, a partir desse momento enriquecedor, proporcionado pela capacitação (Entrevista concedida à pesquisadora em outubro/2006) (os grifos são meus).
É indiscutível que a capacitação seja um ponto-chave do processo de efetivação da política de gestão democrática, pois não se obtém envolvimento de pessoas em um processo quando não se tem formação e conhecimentos necessários para desenvolvê-los e colocá-los em prática. No caso especifico do Brasil, isso é ainda mais significante, haja vista que, por longos anos, foi negado a seu povo o direito de participar e opinar sobre os rumos do País.
Na verdade, o que se percebe é que no discurso, identificam-se pretensões de democratizar decisões, de formular políticas públicas e de colocar o