No Novo Código do Procedimento Admistrativo (2015) estão estabelecidos vários princípios que devem ser tidos em conta na atividade administrativa. O princípio da legalidade dita que “os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites e poderes que lhes foram conferidos” descrito no n.º 1 do artigo 3º. No artigo 4º é referido que segundo o princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, os órgãos da Administração Pública devem prosseguir o interesse público, “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.
Seguidamente, desde o artigo 5º até ao artigo 19º do Novo Código do Procedimento Admistrativo (2015) são enunciados, além dos referidos anteriormente, diversos princípios importantes para o desempenho da atividade administrativa, sendo eles o princípio da boa administração, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, da imparcialidade, da boa-fé, da colaboração com os particulares, da participação, da decisão, aplicáveis à administração eletrónica, da gratuitidade, da responsabilidade, da administração aberta, da proteção dos dados pessoais e da cooperação leal com a União Europeia.
Os princípios referidos em cima são de extrema importância para que todos os envolvidos as autarquias locais possam desempenhar as suas funções com rigor, ética e idoneidade até porque no artigo 33º, da alínea a) até à alínea ccc) da Lei n.o 75/2013 de 12 de setembro, são descritas as competências da câmara municipal, sendo entre elas “elaborar e submeter a aprovação da assembleia municipal as opções do plano e a proposta do orçamento, assim como as respetivas revisões; executar as opções do plano e orçamento, assim como aprovar as suas alterações”.
Na Constituição da República Portuguesa (1976) no n.º 2 do artigo 238º refere que as autarquias locais possuem património e finanças próprias, que o regime das finanças locais é estabelecido por lei e “visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau”. É dito
25 ainda, no n.º 3 do mesmo artigo, que “as receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços”.
O artigo 254º da Constituição da República Portuguesa (1976) refere que “os municípios participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos diretos”, e que “os municípios dispõem de receitas tributárias próprias, nos termos da lei”, sendo assim importante analisar um pouco a lei que regula as finanças das autarquias locais.
No capítulo II do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (2013) são descritos vários princípios fundamentais que são igualmente importantes para a gestão dos municípios, sendo eles o princípio da legalidade, da estabilidade orçamental, da autonomia financeira, da transparência, da solidariedade nacional recíproca, da equidade intergeracional, anualidade e plurianualidade, da unidade e universalidade, da não consignação, da justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais, da coordenação entre finanças locais e finanças do Estado, da tutela inspetiva.
Um dos princípios referidos nesse capítulo, que importa destacar para uma maior perceção de como são geridas as finanças locais, é o princípio da estabilidade orçamental, que no seu n.º1 refere que “as autarquias locais estão sujeitas, na aprovação e execução dos seus orçamentos, ao princípio da estabilidade”, sendo que no n.º 2 esclarece que “a estabilidade orçamental pressupõe a sustentabilidade financeira das autarquias locais, bem como uma gestão orçamental equilibrada, incluindo as responsabilidades contingentes por si assumidas”.
O princípio da autonomia financeira revela, e à semelhança do que é referido na Constituição da República Portuguesa (1976), que as “autarquias locais têm património e finanças próprios, cuja gestão compete aos respetivos órgãos” e que os seus órgão têm o poder de “elaborar, aprovar e modificar as opções do plano, orçamentos e outros documentos previsionais, bem como elaborar e aprovar os correspondentes documentos de prestação de contas; gerir o seu património, bem como aquele que lhes seja afeto; exercer os poderes tributários que legalmente lhes estejam atribuídos; liquidar, arrecadar, cobrar e dispor das receitas que por lei lhes sejam destinadas; ordenar e processar as despesas legalmente
26 autorizadas; e aceder ao crédito, nas situações previstas na lei” (artigo 6o do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, 2013).
Posto isto, entramos na definição de despesas e receitas que constituem os orçamentos dos municípios. No que toca às despesas a Lei n.o 8/2012 de 21 de fevereiro, 2012, é bastante clara quando refere no seu artigo 5º, n.º 1, que “os dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis”. É dito ainda no seu artigo 9º, n.º 1, que os pagamentos por parte de um organismo público só podem ser realizados quando os compromissos são assumidos “em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei, em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas e após o fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições”.
As receitas podem ser distinguidas em dois grupos segundo Rocha & Silva (2017):
▪ Ordinárias - quando criadas pelo organismo local ou que têm como base uma atuação dessa entidade. Como exemplo temos o imposto municipal sobre imóveis (IMI), o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), o imposto único de circulação (IUC), a derrama (imposto que pode ser lançado sobre os lucros de entidades sitas no município), e provenientes de cobrança de taxas através do serviço público, utilização do domínio público ou levantamento de obstáculo jurídico (Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, 2013; Rocha & Silva, 2017).
▪ Derivadas- originárias através de transferências do orçamento do Estado Central. Pelo princípio da solidariedade nacional recíproca descrito no n.º 8 do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (2013) “o Estado e as autarquias locais estão vinculados a um dever de solidariedade nacional recíproca que obriga à contribuição proporcional do setor local para o equilíbrio das contas públicas nacionais”. Sendo assim, justifica-se o facto dos municípios receberem transferências do Orçamento do Estado que são determinadas afim de contribuir para a equidade entre municípios através do artigo 25º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (2013) que refere que “a repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objetivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical” é obtida através da participação variável do impostos sobre o rendimento das pessoas singulares
27 (IRS), na receita do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), Fundo Geral Municipal (FGM), Fundo de Coesão Municipal (FCM), Fundo Social Municipal (FSM) e Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD). Segundo Rocha & Silva (2017), o orçamento municipal é um instrumento normativo que realiza uma previsão das receitas e das despesas para o ano financeiro. Alguns dos princípios orçamentais a ter em conta são a exclusividade, unidade, universalidade, especificação, anualidade, não compensação, não consignação e equilíbrio (Rocha & Silva, 2017).
No capítulo IV do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (2013) são descriminadas as regras da elaboração de um orçamento. No artigo 40º e seguintes são descritas as características importantes na elaboração do orçamento, dentro das quais são também explicadas as regras cima referidas pelos autores, como a importância do
equilíbrio orçamental onde se diz que "os orçamentos das entidades do setor local preveem
as receitas necessárias para cobrir todas as despesas"; a periodicidade com que é realizado "os orçamentos das autarquias locais são anuais"; aquilo que compreendem "os orçamentos das autarquias locais e das entidades intermunicipais compreendem todas as receitas e despesas de todos os seus órgãos e serviços sem autonomia financeira"; bem como aquilo que não é permitido salvo algumas exceções "não pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas".
Estas são algumas das regras a ter em conta na elaboração de um orçamento por parte de entidades públicas, neste caso os municípios portugueses.