CAPÍTULO II – AUTOAVALIAÇÃO INSTITUCIONAL: CONCEPÇÕES DE GESTÃO E
3.1. GESTÃO E PLANEJAMENTO ESCOLAR: CONFLUÊNCIAS DE MODELOS E
O planejamento é a primeira etapa de qualquer ação que se objetiva alcançar com
êxito. O ato de planejar está presente no dia a dia das pessoas de forma automatizada, sem
que, muitas vezes, se deem conta disto. A ação delas no mundo implica em constante devir, de
modo que, de acordo com Menegolla e Sant‟ana (2004), estão constantemente pensando,
prevendo, imaginando, sonhando e tomando decisões que julgam serem as mais acertadas
para alcançar seus objetivos. Entende-se, então, a importância do planejamento diante de
diversas situações cotidianas, quer seja o plano formulado de modo incidental quer seja de
forma sistemática.
Embora o planejamento esteja presente na vida cotidiana, ele também pode ser
desenvolvido de forma metódica no interior das organizações. De acordo com Gandin e
Gandin (1999, p. 21), entende-se “[...] o planejamento como um processo científico de
intervenção na realidade [...]”. Assim, em uma instituição, seja ela educativa ou não, o
planejamento tem o propósito de definir fins e estratégias com o intuito de contribuir para
resultados satisfatórios.
Na escola, estes fins tanto podem ser definidos externamente quanto internamente,
pois se constitui tanto em uma instituição que segue orientações das instâncias a que se
subordina, quanto em uma organização social
4, capaz de planejar, de forma sistemática e com
relativa autonomia o seu trabalho educativo. Planejar, portanto, é um ato político que requer
posicionamento diante do que a instituição se propõe e escolhas que devem considerar a
realidade, o que implica selecionar e prever os meios por intermédio dos quais as ações
devem se concretizar. Dessa forma,
[...] planejar, em sentido amplo, é um processo que visa dar respostas a um problema, estabelecendo fins e meios que apontem para sua superação, de modo a atingir objetivos antes previstos, pensando e prevendo necessariamente o futuro, mas sem desconsiderar as condições do presente e as experiências do passado, levando em conta os contextos e os pressupostos filosófico, cultural, econômico e político de quem planeja e com que se planeja (PADILHA, 2005, p. 63).
Responder aos desafios propostos pretendendo a eficácia das ações educativas requer
que os profissionais atuem nas instituições, planejando as metas e ações a serem implantadas,
bem como executando e avaliando o que foi vivenciado. Isso demanda que o planejamento
educacional se torne uma cultura pela importância que tem na organização coletiva do
trabalho pedagógico-administrativo. Planejar possibilita organizar racionalmente o
desempenho das funções e das tarefas, considerando o contexto, o tempo, os recursos, tudo
em função das mudanças que se pretende construir. O planejamento, portanto, é
imprescindível diante da necessidade de superar uma dada realidade, o que implica o
conhecimento desta por meio da coleta de dados que subsidiará a elaboração dos objetivos
que se busca alcançar. Sendo assim,
Planejar é um instrumento direcional de todo o processo educacional, pois estabelece e determina as grandes urgências, indica as prioridades básicas, ordena e determina todos os recursos e meios necessários para a consecução de grandes finalidades, metas e objetivos da educação (MENEGOLLA & SANT‟ANNA, 2004, p. 40).
Afirma-se, contudo, que nem sempre as coisas acontecem conforme idealizado, mas
4 No contexto da reforma educacional brasileira, da década de 1990, a escola tem sido considerada uma
organização social responsável pelo processo educativo. A escola, no entanto, não deixa de ser uma instituição, uma vez que segundo Silva Júnior e Ferretti (2004), seus conteúdos, organização, entre outros aspectos, são instituídos pelo Estado, de forma que o institucional e a organização formal relacionam-se mediados pela cultura organizacional da escola.
planejar é indispensável, visto que permite prever, dentro de certos limites, o que será
executado, conferindo maior segurança na implementação e preparação prévia do material a
ser utilizado. Sendo assim, é necessário reconhecer a flexibilidade como uma das
características do planejamento, considerando a impossibilidade de se prever todas as
variáveis que podem interferir na implantação do planejado. Dessa forma, o acompanhamento
contínuo das ações previstas deve possibilitar as adequações necessárias para que não se
percam os esforços despendidos e se reoriente os subsequentes.
No que se refere ao trabalho administrativo da escola, a forma assumida pelo
planejamento deve está em consenso com o modelo de gestão que orienta a prática da
instituição. Nessa mesma corrente de pensamento, Padilha (2005, p. 67) destaca que a
[...] atividade de planejar a atividade educativa não se restringe à reflexão a respeito dos problemas educacionais. Ela implica uma visão e análise amplas de mundo e de sociedade. É necessário resgatar também a dimensão pedagógica do planejamento como uma atividade que propicia a aglutinação em torno da escola, dos diferentes segmentos escolares e extra-escolares [...].
A consciência acerca dessa visão ampla de mundo e de sociedade deve orientar a
escolha do referencial de planejamento do trabalho escolar, considerando o modelo de gestão
adotado. Apesar disso, no cotidiano escolar, confluem diferentes concepções de gestão e de
planejamento, considerando as imposições legais, as relações que as escolas estabelecem com
o sistema de ensino e com o meio social. Na história da administração escolar, os contextos
político, econômico e cultural fomentaram o desenvolvimento de diferentes concepções de
gestão.
Em muitas escolas do país é possível observar práticas que se embasam no modelo
patrimonial que, na concepção de Weber (1991), constitui-se em uma forma tradicional de
dominação caracterizada pela obediência pessoal àquele que exerce as funções de mando,
conforme sua própria vontade, baseada em relações de antipatia ou simpatia, que persistem
até o ponto em que os subordinados o permitem agir sem resistência.
Em contraposição a esse modelo, desenvolveram-se outras formas racionais de
gestão, que buscam conferir uma maior impessoalidade às relações. Libâneo, Oliveira e
Toschi (2012) agruparam essas concepções em duas grandes correntes: a técnico-científica e a
sociocrítica. A técnico-científica vem orientando as práticas da gestão escolar brasileira,
embora se reconheça que não é a única. Segundo esses autores, a concepção técnico-científica
tem como características: a centralização do poder na figura do gestor, visto que as decisões
são tomadas de modo verticalizado, de cima para baixo, cabendo aos profissionais da escola
acatar e implementar decisões. E ainda, essa forma de gestão “[...] baseia-se na hierarquia de
cargos e funções, nas regras e procedimentos administrativos [...]” (LIBÂNEO et. al, 2012, p.
446), e assim, o poder e a autoridade são exaltados, fortalecendo relações de subordinação,
visto que não se admite questionamento às decisões, cabendo aos profissionais da escola a
execução do que fora designado. Essa forma de gerir minimiza a atuação dos sujeitos,
dificultando que tomem decisões sobre o próprio trabalho, o que contribui para o
enfraquecimento da autonomia e do envolvimento profissional com as questões que lhes
dizem respeito. Além disso, uma gestão centralizadora também dificulta que a escola se
desenvolva de forma dialógica e participativa. Libâneo et. al, (2012, p.445) assinalam que,
nessa perspectiva, a organização escolar é vista como
[...] uma realidade objetiva, neutra, técnica, que funciona racionalmente e, por isso, pode ser planejada, organizada e controlada, a fim de alcançar maiores índices de eficácia e eficiência. As escolas que operam com esse modelo dão muito peso à estrutura organizacional: organograma de cargos e funções, hierarquia de funções, normas e regulamentos, centralização das decisões, baixo grau de participação das pessoas, planos de ação feitos de cima para baixo.
Dessa forma, as escolas que seguem a concepção técnico-científica de gestão são
marcadas pelo distanciamento de quem planeja e quem executa e pela centralização do poder
decisório. Isso pode levar a que não se comprometam com decisões tomadas sem a sua
anuência, o que restringe a autonomia escolar na condução das próprias ações. Esse tipo de
gestão orientou por muito tempo o trabalho em diversas instituições, entre as quais a escolar,
de modo que Vieira (2001, p. 143) afirma que a
[...] centralização está tão enraizada na base da organização do sistema brasileiro, quanto no interior da própria escola. Sua expressão se dá sob diferentes matizes – desde as formas autoritárias de convivência a mecanismos rígidos de controle burocrático dos tempos de trabalho e organização das relações de ensino-aprendizagem. Assim, numa cadeia interminável de relações de controle, a centralização marca as relações entre os órgãos de administração do sistema nas diferentes esferas do Poder Público (União, Estados e Municípios), assim como aquelas entre estes e as escolas.
A centralização do poder implica no controle estrito sobre o trabalho dos indivíduos,
o que exige a atuação direta das instâncias de poder sobre os responsáveis pela
implementação das ações, que, em geral, não participam da definição do que vivenciam. Uma
vez que as realidades locais não são consideradas e tampouco as especificidades das pessoas,
nem sempre o realizado atende às demandas.
A gestão técnico-científica não favorece a autoavaliação institucional da escola, por
se constituir em um sistema burocrático, cujo poder encontra-se centralizado na figura do
diretor, responsável pelo controle direto sobre a ação dos subordinados, considerando normas
definidas a priori. A autoavaliação implica em relações horizontais de poder, ações e
responsabilidades compartilhadas de forma que cada segmento da comunidade escolar avalia
o trabalho do outro, tendo em vista a melhoria da qualidade educacional. Uma vez que o
sistema burocrático de gestão valoriza a hierarquia escolar, incentiva, apenas, a avaliação dos
estudantes pelo professor, em geral, orientado à busca de resultados quantitativos, a partir dos
quais os desempenhos são classificados.
Essa concepção de gestão associa-se ao planejamento normativo, que, segundo
Gandin e Gandin (1999), teve origem nas primeiras décadas do século XX, na antiga União
Soviética, e expandiu-se após a Segunda Grande Guerra Mundial para alguns países
capitalistas. Esse tipo de planejamento, marcado por uma concepção tecnocrática e
economicista, fundamentado no positivismo, conforme Vieira e Albuquerque
(2001, p. 33),
constitui-se em “[...] uma repetição de comportamentos bem-sucedidos, reprodução de
normas, nas quais a exploração do futuro se limita a simples projeção quantitativa do
passado”. Dessa forma, o plano é considerado neutro, podendo ser aplicado em qualquer
lugar, independente dos contextos.
Em se tratando do Brasil, as práticas governamentais passaram a incorporar técnicas
do planejamento normativo na economia, mas, somente na ditadura civil militar (1964-1985)
este modelo, de fato, foi instituído na agenda governamental, repercutindo nas instituições
educacionais (GANDIN; GANDIN, 1999). A vivência desse modelo nas escolas deixou
marcas que podem ser observadas na burocratização crescente do trabalho, na produção
tecnicista do conhecimento, na centralização de poderes, no individualismo e na
hierarquização dos profissionais.
Já a concepção sociocrítica dialoga com o processo de autoavaliação institucional,
promovendo a participação e valorizando a ação coletiva dos sujeitos como fatores
preponderantes no desenvolvimento educacional e assim, todos avaliam e são avaliados.
Desta forma, o poder decisório não se encontra concentrado em apenas uma figura, mas
valoriza-se a descentralização de responsabilidades. Na visão sociocrítica, a:
[...] organização escolar é concebida como um sistema que agrega pessoas, considerando o caráter intencional de suas ações e as interações sociais que
estabelecem entre si e com o contexto sociopolítico, nas formas democráticas de tomada de decisões. A organização escolar não é algo objetivo, elemento neutro a ser observado, mas construção social levada a efeito por professores, alunos, pais e até por integrantes da comunidade próxima. O processo de tomada de decisão dá-se coletivamente, possibilitando aos membros do grupo discutir e deliberar, em uma relação de colaboração (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012, p. 445).
Nessa perspectiva, a organização escolar deve fomentar
características de
participação, responsabilidades compartilhadas e valorização da decisão coletiva, embora, em
cada instituição, a forma de gerir o trabalho educacional apresente suas peculiaridades, a
[...] participação, o diálogo, a discussão coletiva, a autonomia são práticas indispensáveis da gestão democrática, mas o exercício da democracia não significa ausência de responsabilidades. Uma vez tomadas as decisões coletivamente, participativamente, é preciso pô-las em prática. Para isso, a escola deve estar bem coordenada e administrada (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012, p.454).
Nessa mesma vertente de pensamento, Castro (2007, p. 135) afirma que:
[...] a gestão democrática traz como fundamento o efetivo envolvimento e participação de todos na tomada de decisão do processo administrativo e do planejamento pedagógico escolar [...]. Democratizar a gestão da educação requer a participação da sociedade no processo de formulação, de avaliação da política educacional e de fiscalização de sua execução por meio de mecanismos institucionais.
Conceber o trabalho educativo firmado no conceito de gestão democrática implica,
então, na tomada de decisões coletivas, priorizando o envolvimento dos participantes.
Segundo Ferreira (2001, p. 308), a participação que essa forma de gestão fomenta propicia o
“[...] aprendizado, o desenvolvimento de uma consciência de participação mais ampla no
mundo”. A participação, portanto, permite a compreensão de que se faz parte de relações que
ultrapassam as fronteiras individuais, favorecendo o crescimento coletivo e o compromisso
social. Isso possibilita o desenvolvimento de um trabalho mais humanizado, que considera as
relações sociais e interpessoais, assim como a diversidade de opiniões como meio de
crescimento institucional. Em conformidade com Libâneo, Oliveira e Toschi (2012, p. 447), a
gestão democrática:
[...] baseia-se na relação orgânica entre a direção e a participação dos membros da equipe. Acentua a importância da busca de objetivos comuns assumidos por todos. Defende uma forma coletiva de tomada de decisões.
Entretanto, advoga que, uma vez tomadas as decisões coletivamente, cada membro da equipe assuma sua parte no trabalho, admitindo a coordenação e a avaliação sistemática da operacionalização das deliberações.
Nessa forma de gerir, o diretor tem um papel significativo no desenvolvimento e
acompanhamento das atividades institucionais, não sendo escolhido por indicação política ou
por outras forças autoritárias que silenciam os princípios da gestão democrática. Conforme
Libâneo et. al. (2012, p. 456), a gestão democrática tem como princípios: “[...] a autonomia da
escola e da comunidade educativa; o planejamento de atividades; a formação continuada para
o desenvolvimento pessoal e profissional dos integrantes da comunidade escolar; a avaliação
compartilhada [...]”, entre outros.
Conforme esses parâmeros, um gestor deve ser escolhido por meio de votação direta,
para exercer o cargo por tempo determinado, podendo ser eleito qualquer professor que se
sinta apto e se enquadre nos requisitos necessários ao cargo pretendido. As orientações para a
eleição do gestor escolar diferem conforme o sistema de ensino, no entanto, entende-se que o
profissional deve ter competência técnica, capacidade de liderança, capacidade de gestão e
conhecimento didático-pedagógico. É necessária também contínua atualização, por meio de
cursos de formação continuada, tendo em vista atender às demandas institucionais.
Em uma perspectiva democrática, o gestor escolar assume o compromisso de
coordenar os processos decisórios no interior da escola e tornar-se o executivo daquilo que foi
decidido coletivamente. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei n. 9.396, de
20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 1996), em seu Art. 14, instituiu a existência do conselho
escolar no interior das instituições públicas brasileiras, de forma que o gestor deve atuar em
consonância com as decisões desse órgão colegiado.
Dessa forma, não só as decisões, mas as responsabilidades são compartilhadas,
cabendo ao gestor, juntamente com o conselho, mobilizar a comunidade para discutir as
questões escolares e para tomar parte dos processos decisórios, agindo com transparência na
aplicação dos recursos e no cumprimento das funções que lhes foram delegadas. Isso o coloca
como representante daqueles que o instituíram no cargo, que a eles deve prestar contas de
suas ações.
O desenvolvimento de um trabalho pautado na concepção de gestão democrática
demanda um referencial de planejamento condizente com a realidade institucional. Assim,
diversos autores construíram referenciais de planejamento que enfatizam a necessidade da
participação, a exemplo do planejamento dialógico (PADILHA, 2005) e do participativo
(GANDIN, 1994) entre outros.
Conforme Padilha (2005, p. 69), no planejamento dialógico, “[...] o primeiro desafio
que se apresenta é como conseguir ou como garantir a participação dos segmentos escolares,
ou seja, como se consegue, de fato, que as decisões possam ser tomadas de forma socializada
[...]”. Já Gandin (1994, p. 28) ressalta que o planejamento participativo “[...] parte de uma
leitura do nosso mundo na qual é fundamental a ideia de que nossa realidade é injusta e de
que essa injustiça se deve à falta de participação em todos os níveis e aspectos da atividade
humana”.
Sendo assim, por meio do planejamento coletivo, acredita-seque é possível superar,
com maior facilidade, os desafios que a escola enfrenta, visto que requer o uso de “[...]
processos, técnicas, instrumentos, metodologias e modelos - já plenamente comprovados para
grupos, movimentos e instituições [...]” (GANDIN 1994, p. 31). Isso porque, somente
planejando e organizando as ações coletivamente é possível alcançar “[...] o conjunto das
condições e dos meios utilizados para assegurar o bom funcionamento da instituição escolar,
de modo que alcance os objetivos educacionais esperados” (LIBÂNEO; OLIVEIRA;
TOSCHI, 2012, p. 411).
Adota-senesse trabalho a denominação do planejamento participativo, que reforça a
importância da ação coletiva no planejamento escolar, a partir de um referencial condizente
com a gestão democrática, tendo em vista a transformação da realidade. Assim, Gandin e
Gandin (1999, p.26) destacam a relevância de que
[...] alicerçadas na própria lei, as escolas cresçam no processo de planejamento. Que se compreenda: o grande instrumento hoje à disposição é o planejamento participativo. Aos poucos ele poderá ir substituindo regimentos, pareceres e resoluções de Conselhos, „sugestões‟ de ministérios e secretarias. [...] a própria proposta pedagógica [...] poderá ser superada por um processo mais completo de planejamento.
No ambiente escolar, a participação dos vários segmentos possibilita a pluralidade
das visões pessoais, que expressam diferentes posicionamentos e compreensões da realidade,
que propiciam vê-la por diversos ângulos, tendo em vista superar as dificuldades encontradas.
Para tanto, é importante estabelecer regras sobre como se dará esse processo, de forma que
todos participem das decisões considerando o que julgam ser o mais acertado para a escola.
Sobre trabalhar coletivamente, Libâneo, Oliveira e Toschi (2012, p. 429) destacam que:
[...] a ideia de que todos devem estar envolvidos com os objetivos e processos da gestão não pode ser confundida com um falso igualitarismo entre funções e papeis dos membros da equipe escolar. A ênfase na natureza
e nas características da gestão visa assinalar que as escolas precisam funcionar bem, estando a serviço dos objetivos de aprendizagem, o que implica funções e papéis diferenciados para pedagogos, docentes, funcionários e estudantes.
Nessa lógica, cada segmento de profissionais que atua na escola deve ter sua prática
orientada pelo plano de trabalho de seu setor, porém cada um desses planos deve tomar como
referência o projeto político-pedagógico da escola que, para ser condizente com a gestão
democrática da escola pública, deve ser elaborado utilizando-se o referencial do planejamento
participativo. Esse projeto consiste no instrumento norteador da prática pedagógica e
administrativa da escola, constituindo-se em um mecanismo da gestão democrática.
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) instituiu a gestão democrática das
escolas públicas como um princípio educacional, em seu Art. 206, inciso VI. Em decorrência,
a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996,
em seu Art. 14, incisos I e II (BRASIL, 1996) instituiu a "[...] participação dos profissionais
da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola" e "[...] a participação das
comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes”. Assim, adotou-se
[...] a estratégia de remeter aos sistemas de ensino a definição das normas de gestão democrática do ensino público na educação básica com dois condicionantes: a participação das comunidades escolar e local em Conselhos Escolares ou equivalentes e a participação dos profissionais na elaboração do projeto pedagógico da escola (art. 14) (BRASIL, 2004).
A participação da comunidade escolar na elaboração do projeto pedagógico
institucional e nas decisões tomadas em seu interior constitui-se, portanto, em condição de
construção da autonomia escolar. Assim, a Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996,
estabeleceu, em seu Art.15, que os
[...] sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público (BRASIL, 2004, p.33).