OBJETIVO
O trabalho descrito neste capítulo buscou identificar e analisar os principais aspectos no que diz respeito à gestão dos recursos hídricos nos 20 anos de implementação da PNRH, visando ampliar a discussão sobre as fragilidades e potencialidades da Lei das Águas e refletir sobre as questões fundamentais para o planejamento e a gestão integrada e sustentável da água em bacias hidrográficas.
MATERIAL E MÉTODO
O procedimento utilizado para o estudo foi a revisão bibliográfica de artigos científicos relacionados à temática da gestão dos recursos hídricos no Brasil, publicados a partir de 1997, ano em que foi sancionada a PNRH. Esta pesquisa foi realizada a partir de uma abordagem qualitativa de caráter exploratório-descritivo, com base na análise dos principais resultados e conclusões de outros estudos, sendo uma análise subjetiva com base na interpretação de textos. Portanto, trata-se de uma análise hermenêutica dialética, em que a interpretação e a compreensão de textos estão relacionadas ao contexto histórico do objeto de pesquisa e da perspectiva do pesquisador, partindo da realidade que investiga (MINAYO, 2013).
A pesquisa bibliográfica foi realizada nas bases de dados Science Direct, Web of Science e Google Scholar, no período de abril a maio de 2016. Os descritores Gestão, Planejamento,
Água e Recursos Hídricos foram utilizados em combinações para a busca dos artigos, filtrando
apenas as referências que apresentavam um contexto nacional, publicadas a partir de 1997, ano em que foi promulgada a Política Nacional de Recursos Hídricos. É importante ressaltar que este estudo não pretendeu esgotar a bibliografia relacionada ao tema estudado, mas sim coletar informações suficientes para responder adequadamente ao problema da pesquisa.
Partindo dessa metodologia, foram realizadas a leitura e a análise reflexiva da bibliográfica selecionada, buscando identificar as fragilidades, potencialidades, lacunas, desafios, obstáculos e necessidades referentes à gestão da água apontadas pelos autores nos textos analisados. Esse procedimento objetivou analisar e discutir os principais aspectos no que se refere à gestão dos recursos hídricos no país, diante dos princípios, fundamentos e instrumentos instituídos pela PNRH.
40
Como procedimento para sistematizar a leitura e análise dos documentos, foram construídas Fichas de leitura para cada artigo (APÊNDICE A), em que foram organizados os trechos selecionados que sintetizavam um ponto importante a ser considerado e expressavam uma ideia relevante do autor do trabalho, em relação ao assunto em discussão. A partir das análises das Fichas de leitura, foram identificados os principais temas recorrentes nos textos, que foram agrupados em categorias de análise. Tais categorias foram definidas com base na frequência de determinado assunto, tema ou conceito que representavam uma ideia central nos artigos analisados. Assim, os resultados foram agrupados nas seguintes categorias de análise:
1. Bacia Hidrográfica;
2. Visão Sistêmica;
3. Transparência e Acesso à Informação; 4. Participação;
5. Entes do Sistema de Gestão; 6. Ferramentas de Gestão; 7. Instrumentos de Gestão; 8. Educação; e
9. Governança.
Posteriormente, os trechos foram lidos e analisados na perspectiva das categorias criadas e foi realizada uma compilação das principais ideias dos autores, identificando as opiniões convergentes e divergentes e confrontando os diferentes pontos de vista, de forma a sistematizar a ideia central associada a cada categoria de análise.
RESULTADOS E DISCUSSÕES
A amostra final da pesquisa resultou em 28 artigos, que foram lidos integralmente (Quadro1). Para a seleção dos artigos foi considerada a adequação quanto ao objetivo e escopo da pesquisa e o ano de publicação, de forma a abranger todo o período da implementação da Lei das Águas desde a sua promulgação até os dias atuais.
41
Quadro 1. Publicações selecionadas para a análise
Título Publicação Ano de Periódico Autores Recursos hídricos e as bacias hidrográficas:
âncoras do planejamento e gestão ambiental 1998
Revista do Departamento de
Geografia
Jurandyr Luciano Sanches Ross Marcos Estevam Del Prette O gerenciamento integrado dos recursos
hídricos como problema sócio-ambiental 1999
Ambiente &
Sociedade Marcelo Coutinho Vargas Cenários da gestão da água no Brasil: uma
contribuição para a "visão mundial da água" 2000
Revista Brasileira de Recursos Hídricos
Carlos M. E. Tucci Ivanildo Hespanhol Oscar de M. Cordeiro Netto Gestão urbana e gestão das águas: caminhos
da integração 2003 Estudos avançados Monica Ferreira Do Amaral Porto Ricardo Toledo Silva Monopólio, conflito e participação na gestão
dos recursos hídricos 2003 Ambiente & Sociedade Valério Igor P. Victorino Recursos Hídricos e Cidadania no Brasil:
Limites, Alternativas e Desafios 2003
Ambiente &
Sociedade Carlos José Saldanha Machado Comitês de bacia no brasil: uma abordagem
política no estudo da participação social 2004
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e
Regionais
Rebecca Abers Margaret Keck Descentralização da Gestão da Água: Por que
os comitês de bacia estão sendo criados? 2005 Ambiente & Sociedade Karina Dino Jorge Rebecca Abers Comitês de bacias hidrográficas no Brasil:
desafios de fortalecimento da gestão
compartilhada e participativa 2005
Desenvolvimento e Meio Ambiente
Pedro Roberto Jacobi Ana Paula Fracalanza Descentralização da gestão dos recursos
hídricos em bacias nacionais no Brasil 2005 REGA Rosa Maria Formiga Johnsson Dilma Seli Pena Pereira Comitê de bacia hidrográfica: um canal aberto
à participação e à política? 2005 REGA Valeria Nagy de Oliveira Campos A Política Nacional de Recursos Hídricos e a
gestão de conflitos em uma nova territorialidade
2005 GEOgrafias Frederico do Valle Ferreira de Castro Luciano José Alvarenga Antônio Pereira Magalhães Júnior Passado e presente da política de gestão dos
recursos hídricos no brasil 2006 FINISTERRA Antônio Augusto Rossotto Ioris Novas perspectivas para a gestão de recursos
hídricos 2006 Revista USP José Galizia Tundisi Democracia e participação na gestão dos
recursos hídricos no Brasil 2007 Revista Katálysis Pedro Roberto Jacobi Fabiana Barbi Educação para a água 2008 Estudos avançados Ermelinda Moutinho Pataca Denise de La Corte Bacci A economia dos recursos hídricos: os desafios
da alocação eficiente de um recurso (cada vez mais) escasso
2008 Estudos avançados Antônio Eduardo Lanna Gestão de bacias hidrográficas 2008 Estudos avançados Monica Ferreira Do Amaral Porto Rubem La Laina Porto Recursos hídricos no futuro: problemas e
soluções 2008 Estudos avançados José Galizia Tundisi Pacto federativo e gestão de águas 2008 Estudos avançados
Benedito P. F. Braga Rodrigo Flecha
Dilma S. Pena Jerson Kelman Governança da Água e Aprendizagem Social
no Brasil 2008 Sociedad Hoy Pedro Roberto Jacobi Águas urbanas 2008 Estudos avançados Carlos E. M. Tucci Gestão metropolitana e gerenciamento
integrado dos recursos hídricos 2009 Cadernos Metrópole Paulo Roberto Ferreira Carneiro Ana Lúcia de Paiva Britto Governança das águas no brasil: conflitos pela
apropriação da água e a busca da integração como consenso
2010 Ambiente & Sociedade Valéria Nagy de Oliveira Campos Ana Paula Fracalanza Planejamento ambiental de bacias
hidrográficas como instrumento para o
42
A seguir são apresentadas as discussões dos resultados por categorias de análise, com base na leitura e análise dos artigos selecionados. Tais categorias constituem os principais aspectos relacionados a gestão dos recursos hídricos no Brasil, baseada na amostra selecionada, que apresenta um recorte cronológico desde a implementação da PNRH. Cada trecho foi lido e interpretado e sistematizado, as categorias de análise apresentadas abaixo representam uma compilação de todos os trechos selecionados das principais ideias dos autores.
A bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão integrada dos recursos hídricos A concepção da bacia hidrográfica como a unidade natural de gestão dos recursos hídricos é a principal característica de descentralização na governança da água, como afirmou Tundisi (2008), indicando que a bacia hidrográfica permite a integração e articulação de processos econômicos, sociais, institucionais e biogeofísicos. O autor afirma que o gerenciamento descentralizado, no nível de bacia hidrográfica, permite participação de todos os setores, fortalecendo o ciclo hidrosocial e a governabilidade, ao articular as questões de disponibilidade e demanda dos recursos hídricos com a população da bacia e as demais atividades econômicas e sociais (TUNDISI, 2008). Conforme, constatou Ioris (2006), o ciclo hidrosocial estabelece uma relação indissociável entre a sociedade e os recursos hídricos, visto que não é possível ignorar as interferências das comunidades no ciclo hidrológico.
Porém, é preciso ir além de estabelecer as bacias hidrográficas como unidades de planejamento ambiental na gestão dos recursos hídricos e pensar em políticas que integrem os componentes naturais, sociais e econômicos, articulando os problemas em nível local e nacional, e, dessa forma, a partir do tema água, promover o desenvolvimento regional (ROSS; DELL PRETTE, 1998). Desse modo, a bacia hidrográfica deve ser a unidade de planejamento e gestão não somente de recursos hídricos, como também da gestão territorial e todos os seus aspectos como uso e ocupação do solo e desenvolvimento urbano (SILVA; PORTO, 2003).
Neste sentido, o recorte da bacia hidrográfica surge como o espaço orientador para uma gestão socioambiental a nível local, apesar do olhar fragmentado criado pela atual divisão político-administrativa (CASTRO et al., 2005). Portanto, como bem afirmaram Pereira e
A governança das águas no brasil e os
desafios para a sua democratização 2013 Revista UFMG Tatiana dos Santos Silva Política Nacional de Recursos Hídricos:
governança da água e cidadania ambiental 2013 Sequência
Maria de Fátima S. Wolkmer Nicole Freiberger Pimmel Justiça ambiental e práticas de governança da
água: (re) introduzindo questões de igualdade
na agenda 2013
Ambiente & Sociedade
Ana Paula Fracalanza Amanda Martins Jacob
43
Formiga-Johnsson (2005), ao estabelecer a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, o paradigma da lógica setorial, prevalecente na gestão das águas no Brasil, cede lugar à lógica territorial, permitindo a gestão integrada dos usos múltiplos da água.
Por outro lado, uma das principais questões que se apresenta como obstáculo à gestão integrada dos recursos hídricos no recorte da Bacia hidrográfica é a geração de conflitos devido as diferentes divisões políticas e administrativas, visto que as diversas identidades e instituições e suas áreas de atuação seguem lógicas diferentes dos limites da bacia hidrográfica (TUNDISI, 2006). Conforme apontou Victorino (2003), os conflitos em uma bacia hidrográfica decorrem das diversas funções da água – econômica, cultural e biológica, que permeiam as relações sociais dentro deste espaço.
Os autores Porto e Porto (2008) também destacam que o recorte da bacia hidrográfica pode dificultar a gestão compartilhada dos recursos hídricos com outras instituições, porém apontam para o fato de não existir um recorte ideal para todas as identidades que participam do processo de planejamento e gestão dos recursos hídricos e ressaltam que a vantagem do recorte da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão é ampliar as barreiras políticas tradicionais para um recorte integrado dos vários aspectos que interferem no uso da água (TUNDISI, 2006; PORTO; PORTO, 2008).
Nesse sentido, apesar dos conflitos gerados nos processos de gestão dos recursos hídricos na bacia hidrográfica, esse espaço facilita a integração e articulação dos processos e instituições permitindo a descentralização e participação dos diferentes usuários, superando a lógica setorial de gestão e instituindo a lógica territorial de gestão integrada (SILVA; PORTO, 2003; PEREIRA; FORMIGA-JOHNSSON, 2005; TUNDISI, 2008). Nesse cenário, a bacia hidrográfica pode ser considerada o espaço que mais se aproxima do que se compreende por gestão integrada e sustentável da água, que apesar de revelar territorialidades e conflitos, também apresenta novas perspectivas e desafios ao planejamento e gerenciamento da água (CASTRO, et al., 2005).
Dessa forma, é possível concluir que instituir a gestão no nível da bacia hidrográfica promove melhorias na governança da água, pois permite que os princípios da participação, integração e descentralização, almejados pela Lei das Águas, sejam passíveis de serem alcançados. Se por um lado a bacia hidrográfica promove conflitos devido as diversas divisões políticas, administrativas e institucionais que nela se encontram, por outro lado o recorte da bacia representa a ampliação das barreiras tradicionais dessas identidades e instituições e permite a integração da gestão hídrica com a gestão territorial.
44
A visão sistêmica da gestão de recursos hídricos
Apesar da legislação dos recursos hídricos trazer a questão sistêmica no princípio da integração, a gestão de recursos hídricos ainda é carente dessa visão na associação dos processos econômicos e sociais, o que dificulta o planejamento e interfere na proposição de políticas públicas eficientes (TUNDISI, 2006). Um importante avanço conceitual, ainda em fase de transição, foi a mudança de paradigma quanto a gestão dos recursos hídricos, instaurada pela Lei da Águas, que propôs um gerenciamento integrado, preditivo e no âmbito da bacia hidrográfica (TUNDISI, 2006). O autor Tundisi (2006) afirma que a gestão da água deve adotar uma abordagem sistêmica, considerando a bacia hidrográfica e integrada, associando água superficial e subterrânea.
Porém, a perspectiva holística da gestão integrada dos recursos hídricos, com vistas a atender com equidade todas as necessidades e usos, é de difícil aplicabilidade, visto os diferentes interesses em relação à água (WOLKMER; PIMMEL, 2013). Apesar da importância econômica e produtiva da água para o desenvolvimento, é preciso superar a visão reducionista e lembrar que a água é um recurso natural (WOLKMER; PIMMEL, 2013).
Como bem lembraram os autores Bacci e Pataca (2008), na sociedade atual a água é vista como recurso hídrico e não mais como um bem natural disponível para manutenção das espécies e habitats, sem a devida avaliação dos impactos ambientais que decorrem de seu uso indiscriminado. A superação dessa visão fragmentada é premente, diante do intenso crescimento urbano e agravamento dos problemas de disponibilidade de água e dependerá da articulação e integração dos diferentes setores e políticas públicas que interagem com os recursos hídricos - uso e ocupação do solo e saneamento (CARNEIRO; BRITTO, 2009).
Esse novo paradigma da gestão dos recursos hídricos, ainda em estágio inicial, surge como uma perspectiva de mudança das relações entre sociedade e natureza (VICTORINO, 2003). Pois, como bem constatou Ioris (2006), os problemas na gestão dos recursos hídricos, decorrem de processos conflituosos da relação sociedade e a natureza, indicando que somente com uma gestão ambiental independente das interferências do mercado, será possível construir uma relação mais justa e harmoniosa. Os autores Fracalanza, Jacob e Eça (2013), também indicam que as questões ambientais atuais, principalmente aquelas relacionadas à água, podem contribuir com a adoção de valores éticos de justiça e igualdade, pois deixam claro os padrões abusivos e a necessidade de formas adequadas de uso dos recursos naturais.
O gerenciamento de águas requer uma abordagem holística e sistêmica, compatibilizando o uso e ocupação das bacias hidrográficas, respeitando os processos naturais
45
e sociais, de forma a garantir disponibilidade de água para a sustentabilidade do desenvolvimento econômico, social e ambiental (LEAL, 2012).
A adoção dessa abordagem será consolidada a partir do entendimento sobre suas vantagens pelos políticos e stakeholders, com o devido ajuste dos arranjos institucionais (CAMPOS; FRACALANZA, 2010). Como bem constataram Jacobi e Barbi (2007), a questão que mais parece urgente é a articulação das políticas públicas socioambientais, com todas as esferas do governo, de forma a garantir a transversalidade na formulação de políticas e na busca das soluções. Os autores Pereira e Formiga-Johnsson (2005) ressaltam que a política de recursos hídricos no Brasil é carente de um referencial teórico conceitual, que oriente as ações de implementação, gestão e avaliação do próprio sistema de gerenciamento. Este referencial teórico deve estar vinculado aos princípios, fundamentos e instrumentos de gestão, ser articulado com outras ciências, como economia, sociologia, administração, e ter como paradigma a garantia de acesso à água para todos, de forma racional e integrada, voltada ao desenvolvimento sustentável (PEREIRA; JOHNSSON, 2005).
Apesar de toda a dificuldade de aplicação da abordagem sistêmica na gestão da bacia hidrográfica, visto a incapacidade de integrar os processos econômicos, ecológicos e sociais, a adoção dessa visão é premente e representa a mudança de paradigma necessária para que gestão dos recursos hídricos seja compreendida como um processo que exige a integração dos vários sistemas e dimensões que estão presentes e interagem no contexto da bacia hidrográfica e que configuram a água como um bem socioambiental, dotado de valor econômico e social.
Transparência e acesso à informação para a gestão integrada dos recursos hídricos A gestão da água deve ser transparente, garantindo o acesso à informação para toda a sociedade. A lei 9433 prevê a transparência na divulgação e acesso aos dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos para toda a sociedade por meio do instrumento do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos. A principal questão que se apresenta como uma necessidade neste tema é a construção e consolidação de um banco de dados e de coleta de informações, no nível da bacia hidrográfica, que inclua a valoração dos serviços ecossistêmicos e dos recursos hídricos (TUNDISI, 2008). É preciso desenvolver meios efetivos de acesso à informação, além de oferecer conteúdos informacionais e educativos (JACOBI; FRACALANZA, 2005). Neste sentido, a bacia hidrográfica deve ser vista como a unidade ideal para implementação de um banco de dados consolidado que deve servir como instrumento na gestão sistêmica para enfrentar a crise hídrica (TUNDISI, 2008).
46
Os autores Silva e Porto (2003) e Porto e Porto (2008) afirmam que a tomada de decisão depende de informações e a construção de sistemas de coleta de informações são necessárias ao processo de gestão pelos entes do sistema de gestão. Em contrapartida a falta de capacidade técnica e de informações para operacionalizar as decisões sobre a bacia hidrográfica ainda é um obstáculo que dificulta o processo de tomada de decisão. Órgãos e instituições devem disponibilizar tais dados, porém a inexistência de informações no recorte da bacia hidrográfica e a falta de sistematização representa um empecilho para gestão (SILVA; PORTO, 2003; PORTO; PORTO, 2008).
A indisponibilidade e a falta de sistematização de dados e informações somados a falta de capacidade técnica dificultam os processos de tomada de decisão. Esses são obstáculos que devem ser superados para garantir que a gestão integrada de recursos hídricos possa ser operacionalizada na bacia hidrográfica. Nesse sentido, são essenciais ações no sentido de apoiar e incentivar a construção e consolidação de um banco de dados e a coleta de informações no recorte da bacia hidrográfica.
Participação na gestão da água em bacias hidrográficas
A participação é imprescindível para a governança da água em bacias hidrográficas, porém diversos obstáculos são encontrados na gestão democrática dos recursos hídricos. O autor Tundisi (2006) afirma que participação da comunidade é fundamental para a consolidação e avanço da gestão dos recursos hídricos. A criação, fortalecimento e ampliação dos espaços públicos de participação é fundamental para promover a representação dos interesses dos diversos usuários e consolidar a gestão democrática da água (JACOBI; BARBI, 2007).
Com a implementação dos colegiados participativos, conhecidos como comitês de bacia na gestão de recursos hídricos, a participação popular é estimulada e conduzida pela mobilização de pessoas em função dos diversos arquétipos e simbolismos que a água carrega (CASTRO et al., 2005). É importante garantir espaços públicos de participação, assim como é importante que haja a pluralidade de atores e que seu potencial de participação seja estimulado, identificando papéis e responsabilidades na gestão da água (JACOBI; BARBI, 2007).
Os autores Jacobi e Fracalanza (2005) acreditam que os mecanismos e canais de participação aumentaram, mas ainda são mal utilizados, pois muitas vezes a população não tem informação e conhecimento da existência, de como aproveitar e da importância de tais estruturas. Neste sentido, conforme afirmou Victorino (2003), é necessário estimular a participação pública de todos os usuários por meio de mecanismos democráticos de construção
47
de decisão e de resolução de conflitos. Além disso, é necessária a modernização dos instrumentos e ferramentas de participação, de forma a garantir acesso dos diversos atores e grupos sociais no processo de tomada de decisão (JACOBI; FRACALANZA, 2005; JACOBI, 2008; FRACALANZA, JACOB; EÇA, 2013). Outra questão relevante é a participação de atores qualificados e representativos, que desempenham um papel importante na mediação dos conflitos entre diferentes grupos de interesse (JACOBI; FRACALANZA, 2005).
A ampliação da participação está condicionada à criação de espaços públicos de articulação de diversos grupos de interesse, onde os conflitos e as diferenças se confrontem legitimando o processo (JACOBI; BARBI, 2007). Porém, conforme ressaltam os autores Abers e Keck (2004), a criação de tais fóruns deliberativos não resulta, necessariamente, na democratização ou aumento do processo de decisão, que demanda apoio interno e externo e a transformação do debate em resultados práticos.
Apesar da ampliação dos espaços e mecanismos de participação, a falta de credibilidade e continuidade administrativa desestimulam a população, que deixa de acreditar na consistência das políticas e no poder e alcance de suas decisões (JACOBI; BARBI, 2007). Nesse sentido, é preciso que exista uma prestação de contas à sociedade, viabilizada por mudanças culturais que assegurem a cidadania e participação efetivas e ampliação de políticas e ações baseadas nos valores de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável (JACOBI; FRACALANZA, 2005; JACOBI; BARBI, 2007).
Outro problema é que ainda se encontra uma mentalidade retrógrada e conservadora em muitos atores sociais que participam dos fóruns de decisão (CASTRO et al., 2005) e ainda há