Gestão pública participativa e controle interno

Atual é a lição de Vidal (2011, p. 19) para quem urge uma renovação no modelo de gestão e controle posto que “o cidadão não deve ser um mero destinatário-beneficiário passivo que recebe ajudas estatais para perpetuar sua situação, mas deve ser interpretado – e é - como um sujeito com direito a participar no exercício do poder, e em consequência da Administração”.

A noção desenvolvimento local na Amazônia quase sempre esteve associada à ideia de crescimento econômico voltado a produzir bens e serviços suficientes. Esse cenário resultou no uso irracional e predatório dos recursos naturais. Essas afirmações ficam evidentes nas palavras de Mahar (1978 apud SOUZA, p. 122):

Completamente esquecida e estagnada, a região amazônica voltou a ser lembrada pelo governo federal somente em 1942, com o objetivo de fornecer látex para os Estados Unidos durante a II Guerra Mundial. Essa iniciativa, com resultados incipientes, marcou o modelo governamental de intervir na região, somente para fins econômicos, que se repetirá durante sua trajetória histórica, ou seja, a exploração exaustiva do recurso natural local, sem agregação de valor à área utilizada, ignorando proporcionar melhoras na qualidade de vida da população, mantendo-a à margem do rol das preocupações governamentais, permanecendo no abandono e com uma economia baseada na extração de produtos florestais.

Diante deste diagnóstico, há a necessidade de se impor uma gestão pública e participação social voltada para a sustentabilidade. E a pensar-se em sustentabilidade, há de se tratar principalmente da relação entre os recursos naturais, o manejo adequado às especificidades das espécies e dos ecossistemas e as questões sociais envolvidas. Pela agenda do desenvolvimento sustentável, se há de garantir a exploração sustentada dos recursos, a eficiência econômica e a equidade social (LÉNA, 2006; SIMONIAN, 2000a apud SIMONIAN, 2007, p. 27).

O Estado do Pará, a despeito de possuir uma população de aproximadamente 8 milhões de habitantes, correspondendo ao 2º maior estado brasileiro em área territorial, ocupando 15% do território nacional e de ser a maior economia da Região Norte, com um Produto Interno Bruto (PIB) de R$ 91 bilhões, em 2012, correspondente a 2,1% do PIB Nacional, de maneira paradoxal, apresenta a 4ª maior taxa de pobreza do Brasil, correspondente a 32% da população do estado, bem como, a 12ª maior taxa de analfabetismo do Brasil para maiores de quinze anos e a 9ª maior taxa de mortalidade infantil do país, consoante informações constantes da publicação Mapa de Exclusão Social do Estado do Pará 2014, organizada pela Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas do Pará (FAPESPA, 2014).

Isso nos remete ao fato de que é imprescindível um novo consenso para os arranjos participativos entre a sociedade e o governo, no intuito de abrir espaço para o diálogo social e para a reflexão sobre os limites e potencialidades da experiência contemporânea em torno dos desafios que envolvem a urgente necessidade de mudança. Segundo Nogueira (1998, p. 2), a reforma que interessa para sociedade:

[...] só pode nascer de um projeto firmemente concentrado na substância do fenômeno estatal, não nas suas formas ou nas quantidades nele agregadas. Um projeto político, bem mais do que técnico-gerencial. Para dizer de outro modo: mais importante do que difundir no setor público uma parafernália de novas tecnologias gerenciais, muitas vezes tomadas de empréstimo do mundo dos negócios e levemente adaptadas, é fazer com que se consolide uma nova perspectiva, quer dizer, uma nova maneira de compreender o Estado e de atuar com o Estado nesse momento da história e em um país como o nosso.

Apesar de já sabermos o direcionamento correto para o desenvolvimento da região, ainda existem muitos percalços que dificultam essa efetiva gestão do bem público. Simonian (2007) ressalta que apesar de muitas propostas e tentativas de efetivação quanto à sustentabilidade nos processos de desenvolvimento, quer do Estado, quer das instituições, das ONGS e da sociedade civil, os sucessos têm sido limitados, notadamente na Amazônia e entre as populações tradicionais e segmentos sociais excluídos das periferias das cidades. Souza (2013, p. 126) ainda reforça o entendimento:

Atualmente, quer pela falta de vontade política, quer pela falta de planejamentos estratégicos primando pela prudência e respeito à realidade amazônica, ou ainda, pela passividade, ausência de articulação e cooperação entre os governantes amazônicos e o governo federal, diferentes programas e projetos permanecem desmembrados e desarticulados entre si, sem alcançar resultados efetivos e avançar no sentido de combater as desigualdades sociais e regionais, as frentes de ocupação desordenada, frear a expansão agropecuária sobre a mata selvagem, promover a geração de emprego e renda em áreas de pobreza, conter a exploração predatória e a poluição, enfim, uma lista repleta de problemas e gargalos que se repetem ano após ano.

Buarque (2002, p. 25) esclarece ainda que:

Para ser consistente e sustentável, o desenvolvimento local deve mobilizar e explorar as potencialidades locais e contribuir para elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local; ao mesmo tempo, deve assegurar a conservação dos recursos naturais locais, que são a base mesma das suas potencialidades e condição para a qualidade de vida da população local.

Percebe-se, assim, que a participação dos cidadãos incorpora novas formas de representação da vontade popular, reafirmando a importância dos níveis subnacionais de governo na implantação de uma efetiva cidadania no país, tornando realidade o ideal expresso pelos atores sociais.

Nesse sentido, a descentralização, característica do modelo de administração pública gerencial, foi determinante para a maior participação social nos processos decisórios.

Vale ressaltar que a descentralização transmite autonomia aos atores sociais e, com isso, melhores condições para a resolução dos problemas que estão mais próximos da realidade local.

As experiências de Orçamento Participativo, segundo Jacobi (2003, p. 323), evidencia essa conquista:

A efetiva participação da população nos processos decisórios, como é o caso do Orçamento Participativo em funcionamento em mais de 100 municípios no Brasil,

vem se constituindo como um mecanismo ampliado de engajamento da sociedade na gestão das políticas Públicas.

Como já mencionado, o processo de descentralização colabora com essa nova dinâmica de gestão e planejamento, induz a organização e a participação popular na elaboração das políticas públicas, promove o engajamento social através da transmissão do poder decisório e, com isso, promove um ambiente favorável para a democracia participativa e para a construção do capital social.

Conforme Moraes (2003, p. 133):

A transição e a construção do futuro dependem da qualidade e da vontade política, da organização popular, de diálogos e de alianças entre os atores e os espaços de participação. Estes são mecanismos democráticos que podem gerar oportunidades para o desenvolvimento das pessoas na vida social, econômica, política do território. Eles são formas concretas de poder, necessárias para que a população local possa atuar na defesa de seus interesses e na intervenção direta na tomada de decisões.

Nas últimas décadas o tema participação social tem sido alvo de intensa discussão acerca de sua aplicabilidade e benefícios. As pressões crescentes sobre a necessidade de se envolver a sociedade nas decisões políticas são cada vez maiores e conforme ressalta Jacobi (2003, p. 322), “o principal desafio que se coloca é de construir uma ordem societária baseada na articulação da democracia política com a participação social, representada por uma maior permeabilidade da gestão às demandas dos diversos sujeitos sociais e políticos.”

Segundo Avritzer e Costa (2002 apud JACOBI, 2003, p. 317): “a revitalização da sociedade civil, desde meados da década de 1980, reflete-se no aumento do associativismo e na presença dos movimentos sociais organizados que se explicitam na construção de espaços públicos que pressionam pela ampliação e democratização da gestão estatal.”

Com base nessa premissa, Santos; Avritzer (2002 apud JACOBI, 2003, p. 316) ressaltam: “a necessidade de se promover novos arranjos participativos, termos estes que são reforçados a partir da Constituição de 1988, destacando-se o desenvolvimento de práticas que abrem espaço para a democracia participativa”.

Tanaka (1995) aponta para o fato de que existe um déficit de participação e de constituição de atores relevantes, o que pode redundar em crescente fator de crise de governabilidade e de legitimidade. A insatisfação pela deterioração ou a falta de melhoria nos níveis de qualidade de vida, sem canais efetivos onde estes possam ser explicitados, pode conduzir à erosão da titularidade dos atores relevantes expressa em fenômenos como a volatilidade eleitoral e o desvirtuamento de propostas de gestão pautadas no aprofundamento das práticas democráticas. (JACOBI, 2003).

A ampliação da participação social tem sido alvo de inúmeros estímulos e se mostra uma nova vertente da política estatal em busca de melhorias para a população. Farah (2000, p. 76) reforça que: “uma primeira tendência de inovação diz respeito a mudanças na relação entre Estado e Sociedade Civil, destacando-se, em primeiro lugar, a tendência de inclusão de novos atores na formulação e implementação das políticas públicas.”

Nesta perspectiva, Jacobi (2003, p. 322) ressalta que:

O surgimento de políticas públicas pautadas pelo componente participativo está relacionado com as mudanças na matriz sociopolítica através de um maior questionamento sobre o papel do Estado como principal agente indutor das políticas sociais. Para tanto, torna-se essencial o estímulo aos diversos atores sociais abertamente motivados, visando multiplicar informações, decodificá-las e superar os níveis de desinformação e desinteresse das pessoas, através de um crescente processo de implementação de políticas públicas pautadas por uma lógica de co- responsabilização.

Segundo Putnam (1994 apud JACOBI, 2003, p. 318): “as práticas sociais que constroem cidadania representam a possibilidade de constituir-se num espaço privilegiado para cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigação mútua e a cooperação voluntária”.

Em relação às práticas de estímulo à cidadania, Linhares Neto (2009 apud LOUREIRO, 2012) destaca o ativismo desenvolvido pela CGU no âmbito do Programa Olho Vivo no Dinheiro Público, que tem por escopo capacitar tecnicamente a sociedade civil para o exercício da função de controle.

Tal iniciativa decorreu da constatação obtida nas fiscalizações, de que parte significativa das irregularidades estava ligada à falta de preparo ou capacitação dos responsáveis pela execução dos programas. (LOUREIRO, 2012).

Assim, a CGU institucionalizou em 2004 o Programa Olho Vivo envolvendo a mobilização e capacitação de agentes públicos municipais, conselheiros municipais de acompanhamento de políticas públicas, lideranças locais, professores, estudantes e sociedade em geral, abrangendo territorialmente um município polo e os demais municípios do entorno.

Vale ressaltar que, no âmbito da referida iniciativa, foram construídas diversas parcerias envolvendo atores da sociedade civil organizada: associações, grupos sociais, entidades profissionais, escolas, igrejas, entre outros, bem como organizações públicas: Tribunais de Contas, Defensoria Pública, Ministério Público, entre outros, gerando uma verdadeira rede de incentivo ao controle social.

É nesse sentido a manifestação de Santana (2009) apud Loureiro (2012) que destaca na iniciativa da CGU as experiências de aprendizagem democrática que contribuem para a inclusão do controle social na cultura política brasileira, como instrumento de adensamento da

democracia, bem como, destaca a ampliação de parcerias com organizações da sociedade civil e da indução e fortalecimento de uma rede de organizações locais, regionais e nacional em torno dessas ações educativas.

Consoante dados da CGU, até o ano de 2013, no âmbito do Programa Olho Vivo foram realizados 442 eventos de capacitação presencial, alcançando um público-alvo de 50.985 pessoas em 2.688 municípios brasileiros.

Por intermédio de ferramentas de educação à distância a CGU, entre 2007 e 2013, promoveu a capacitação virtual de 14.393 pessoas em temas como controle social e fiscalização da aplicação de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

Em que pese os números resultantes da iniciativa, Santana (2009) apud Loureiro (2012) alerta para as limitações do Programa Olho Vivo, apontando a duração temporal das capacitações presenciais, de dois ou três dias, como insuficientes para a qualificação técnica dos cidadãos, bem como, as limitações históricas impostas pela cultura secular de não participação, obstáculo que somente seria superável no longo prazo.

Contudo, Santana (2009, p. 56) apresenta uma visão otimista em relação ao Programa Olho Vivo:

O sucesso, as possibilidades e o alcance dos resultados do programa dependem de sua capacidade de seguir a direção já incorporada com o desenvolvimento das ações de educação presencial, de estabelecer parcerias, formar e se incorporar a uma grande rede de iniciativas locais, regionais e nacionais que tenham em sua essência a promoção da democratização social, econômica, política e cultural da sociedade brasileira.

Adverte, todavia, Santana (2009) para a necessidade de desenvolvimento de uma metodologia de avaliação dos resultados produzidos efetivamente pelo programa para auferir se o mesmo vem alcançando os objetivos a que se propõe, sobretudo em face da pouca tradição de avaliação de políticas públicas na administração pública brasileira.

Assim, desse contexto de incentivo à construção de uma verdadeira comunidade cívica, deriva um importante papel para o controle interno, qual seja, o de agente catalizador da formação e do aprimoramento do capital social, pautado nas relações de confiança recíproca, na participação ativa e na cooperação para a solução dos problemas, fazendo convergir, assim, as dimensões do controle estatal e do controle social numa única dinâmica da vida comunitária, capaz de assegurar efetivamente a construção de um sistema de integridade com abrangência suficiente para coadunar governança democrática e participativa, aperfeiçoamento da gestão pública e desenvolvimento econômico e social.

4 O CONTROLE INTERNO NO ESTADO DO PARÁ