CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO
2.1. GESTÃO TERRITORIAL
2.1.1. Divisão Política e Administrativa do Estado Brasileiro
A Gestão Territorial Brasileira se desenvolveu de acordo com as necessidades de proteção do território, com o intuito de garantir a soberania nacional. Ao longo do tempo pôde-se constatar a evolução do Estado Brasileiro por meio da adaptação às tendências e acordos internacionais, liderados pelas grandes potências, tanto no cenário ideológico e econômico quanto no ambiental.
A evolução da organização e da divisão político-administrativa do território brasileiro nas diversas épocas teve uma explicação lógica. No período colonial, na sua origem, não foi um empreendimento de base econômica, mas uma imposição geopolítica para garantir a soberania da Coroa Portuguesa sobre o novo território descoberto (MAGNOLI & ARAÚJO (1996)).
Analisou-se o estado da arte, tendo em vista a construção das bases teóricas, referentes ao tema gestão ambiental de UC’s. As bases teóricas referem-se: a) as políticas nacionais que estão sendo implementadas no Brasil, que interferem no ordenamento territorial e na proteção dos biomas brasileiros; b) os Sistemas de Gestão Ambiental utilizados nas empresas, passíveis de adaptação para serem empregados na gestão de bacias hidrográficas ou em outras unidades territoriais; c) os indicadores para a avaliação da área de estudo e para avaliação do processo de gestão ambiental; d) a utilização de Geotecnologias empregadas nos levantamentos, processamento, armazenamento e sua representação espacial de dados, através da cartografia temática em meio digital. As bases teóricas reforçaram as idéias orientadoras da investigação, onde a bacia hidrográfica é colocada como pressuposto para Gestão Ambiental; o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) fornece critérios para classificação, criação e gestão de unidades de conservação no Brasil; e os sistemas de gestão, aliados ao modo de produção transdisciplinar, possibilitam uma melhor compreensão da realidade, facilitando o processo de gestão.
No sistema de Capitanias Hereditárias, os Donatários tinham a função de promover a ocupação do novo território, tornar as propriedades produtivas, realizar expedições para o interior do território (expansão da área territorial) e organizar a defesa do litoral.
Em 1548, foi instituído o sistema de administração centralizada, através do Governo-Geral, com a função de fiscalizar e auxiliar as Capitanias com infra-estruturas de produção e defesa do território; além de estimular a exploração do sertão, o povoamento e a fundação de vilas.
As fronteiras do Brasil Colônia foram expandidas: na metade do século XVIII, os limites estabelecidos no Tratado de Tordesilhas foram ultrapassados, com estímulo oficial para ocupação de todo o território com a construção de fortes; pelas sucessivas ocupações portuguesas nas principais planícies (Amazônica, do Pampa) e planaltos (das Guianas, Central e Meridional), através dos bandeirantes a procura de riquezas minerais; da expansão da pecuária; e das expedições de exploração do território (MOREIRA & SENE (2002).
Em 1750, o Tratado de Madri, baseado no princípio geral adotado na partilha do Novo Mundo entre Espanha e Portugal, “uti possidetis”, significando que “cada um deve ficar com que atualmente possui”, garantindo com isso, quase que a extensão territorial, ocupada atualmente pelo Brasil.
O Estado Brasileiro, denominado República Federativa do Brasil, para garantir sua soberania territorial, atualmente esta organizado politicamente e militarmente, tem o reconhecimento internacional de suas fronteiras, definidas com precisão. O Governo é Republicano, o Regime é Presidencialista, com os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (União), cujo modelo se reproduz para os entes da federação (Estados e Distrito Federal) e Municípios. Nos municípios não há poder judiciário, apenas assessoria jurídica.
Nos dias atuais, busca expandir os limites territoriais e do espaço aéreo sob o mar territorial, além das 200 milhas, através do mapeamento e pesquisa das espécies existentes na plataforma continental. O território brasileiro é subdividido em Unidades Político-Administrativas,
abrangendo os diversos níveis de administração: Federal, Estadual e Municipal. Os entes da federação apresentam a maior hierarquia dentro da organização político-administrativa, e são criados através de leis emanadas no Congresso Nacional e sancionados pelo Presidente da República.
O Quadro 1 ilustra a evolução da divisão política e administrativa do Brasil. No período entre o século XVI ao século XXI, o país teve diversos arcabouços político-administrativos, a saber: as donatarias, as capitanias hereditárias, as Províncias e finalmente a atual estrutura, formada pelos Estados e pelo Distrito Federal.
QUADRO 1: Divisão Política do Brasil: 1534 a 2007.
Regimes Políticos
Épocas Unidades Políticas Número
Brasil Colônia Século XVI Século XVII Donatarias Donatarias ou Capitanias Colônia 14 15 01 Brasil Vice-Reino Século XVIII Capitanias
Colônia 19 01 Brasil Império 1° Reinado 2° Reinado Século XIX Século XIX Províncias Províncias Município Neutro 19 20 01 Brasil República dos Estados Unidos Século XIX e Século XX (1ª metade) Estados Distrito Federal Território 20 01 01 Brasil República Federativa
Século XX (2ª metade) Estados
Distrito Federal Território 20 01 04 Brasil República Federativa
Século XXI Estados
Distrito Federal
26 01
Fonte: IBGE (2005).
Os Estados Membros da Federação são divididos em municípios, os quais são agrupados de acordo com características físicas e regionais similares de desenvolvimento. Estes agrupamentos de municípios são denominados Mesorregiões, por sua vez são subdivididas em Microrregiões. Essas unidades territoriais (Mesorregião, Microrregião) são criadas através de legislação própria (lei federais, estaduais e municipais), nas quais estão discriminadas sua denominação e informações que definem o perímetro da unidade. Como exemplo, a Mesorregião da Grande Florianópolis está subdividida em três microrregiões: Florianópolis, Tabuleiro e Tijucas.
Em nível municipal ocorre a divisão em Distritos, os quais são constituídos por Bairros e Localidades. Os Distritos são as unidades administrativas dos municípios, têm sua criação norteada pelas Leis Orgânicas Municipais.
Como exemplo, o Município de Florianópolis para atender a Política Nacional dos Recursos Hídricos em sintonia com o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, adotou a bacia hidrográfica como unidade de planejamento territorial, para fins de planejamento e execução de Políticas Públicas, subdividindo o Município em Microbacias Hidrográficas, as quais contemplam uma ou mais Unidades Espaciais de Planejamento (UEP’s).
A Resolução n°. 05 de 05 de outubro de 2002, do IBGE, publicado no Diário Oficial da União Nº. 198 - Seção 1, de 11/10/2002, p. 48 a 65, autoriza a divulgação e a certificação das áreas territoriais das unidades da federação. A nova área territorial brasileira é de 8.514.876,599 km² e seu perímetro abrange 23.086 km, limitando-se em 7.367 km, com o Oceano Atlântico, ou seja, 31,9% de sua linha divisória. O Brasil é o terceiro maior país do continente americano em termos de área e o primeiro da América do Sul, ocupando 47% da área territorial sul-americana. Suas dimensões territoriais o caracterizam como um país continental, uma vez que seu território ocupa 1,6% da superfície do globo terrestre, 5,7% das terras emersas do planeta e 20,8% da superfície do continente americano.
A Figura 3 exemplifica uma visão da divisão político-administrativa do Brasil, contemplando as unidades da federação (Estados Membros e o Distrito Federal); as regiões; as divisões dos Estados em Municípios; os agrupamentos de Municípios e as divisões internas do Município, com adaptação para atender a Política Nacional dos Recursos Hídricos (bacia hidrográfica), enfatizando a área de estudo deste trabalho.
FIGURA 3: Área de Estudo segundo a Divisão Político-Administrativa do Território Brasileiro em nível Federal, Estadual e Municipal.
2.1. 2. Mecanismo de Ordenamento Territorial Brasileiro.
Para o Ministério do Desenvolvimento Agrário o território é um espaço físico, geograficamente definido, não necessariamente contínuo, caracterizado por critérios multidimensionais, quais sejam: o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população, com grupos sociais relativamente distintos. Os grupos sociais relacionam-se interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade territorial, coesão social e territorial (BRASIL,MDA, 2005).
BRASIL, MDA (2005), cita que a identidade territorial se expressa na cooperação, na solidariedade, na co-responsabilidade, no sentimento de pertencer e na inclusão, sendo reflexo direto da coesão social e territorial. Onde a coesão social, reflete o sentimento de nação, nele prevaleça a eqüidade, o respeito à diversidade, a solidariedade, a justiça social, o sentimento de pertencimento e a inclusão. Já a coesão territorial, reflete a ação de integração, como expressão de espaços, recursos, sociedades e instituições imersas em regiões, nações ou espaços supranacionais, que os definem como entidades culturais, políticas e socialmente integradas.
De forma ampla, entende-se o termo “gestão” como sinônimo de “administração no tempo e no espaço”. Dentro do âmbito do planejamento, abordado desde o ponto de vista geográfico por ALBERS (1996), a gestão territorial pode ser entendida como o efeito de administrar os diferentes processos que se evidenciam em uma extensão de terra sob jurisdição federal, provincial, estatal, municipal ou outra esfera.
Há mais de duas décadas foi implantada uma nova tendência em planejamento territorial. As atividades relacionadas à gestão passaram a caracterizar-se pela conveniência de sua continuidade e permanência no tempo, orientada, segundo FERRARI (1982), a uma previsão ordenada capaz de antecipar as conseqüências dos processos considerados.
A gestão territorial é um processo contínuo, participativo, interativo, hierarquizado nos diversos níveis de governo (nacional, estadual e municipal) sob um território soberano, atendendo aos instrumentos de ordenamento territorial e todos os diplomas legais, de forma a cumprir os princípios e determinações constitucionais, na execução de políticas públicas e de segurança
nacional, visando o desenvolvimento da sociedade, a proteção do meio ambiente e o conhecimento completo dos recursos naturais, suas limitações quanto à exploração, conservação e preservação (BRASIL/MDA, 2005).
Para DUARTE (2002), de acordo com a legislação alemã, cujo país tem uma divisão político- administrativa e legislativa quanto ao ordenamento do território semelhante ao do Brasil, entende-se por ordenamento territorial neste país a coordenação e orientação dos diferentes tipos de planejamento setorial e dos investimentos governamentais. O objetivo do ordenamento territorial é racionalizar o processo de alocação de recursos, tanto públicos como privados, e a distribuição dos equipamentos de uso coletivo. O ordenamento do território destina-se também a orientar e promover o desenvolvimento de áreas com características especiais, como as áreas de fronteira e as regiões atrasadas em relação ao padrão médio de desenvolvimento nacional.
O ordenamento territorial é o resultado de um processo dinâmico de gestão do território, liderado pelo poder político, tanto o poder constituído – o governo – quanto o poder dos diversos setores sociais e grupos de interesse que integram o próprio governo, a iniciativa privada e a sociedade civil organizada. A motivação para a tomada de decisão em questões que afetam a ocupação do espaço e o uso dos recursos naturais deriva de um processo de adaptação da sociedade na busca de meios para a sobrevivência, em face de um aumento da demanda, resultante do crescimento populacional, da distribuição desigual dos meios ou de mudanças nos padrões de consumo da sociedade.
Para DUARTE (2002), no Brasil os diferentes Ministérios que atuam em áreas distintas, observa- se que de alguma forma, todos interferem direta ou indiretamente sobre o ordenamento do território, com base em alguma política, plano, programas ou projetos, relacionados ao seu campo de atuação específico.
FURLAN (2005) considera como marco do ordenamento territorial no Brasil, no plano institucional em nível federal, o projeto Radam-Brasil, que resultou no conhecimento físico- ambiental do território nacional. Nesta esfera de poder, também o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro e o Zoneamento Ecológico e Econômico da Amazônia. Em nível estadual, por exigência constitucional, os Estados da Federação, terão que executar o zoneamento ecológico econômico, seguindo os princípios da agenda 21. Na escala local, em
nível municipal, o cumprimento da Agenda 21 Municipal e a elaboração dos planos diretores municipais, onde o Estatuto da Cidade projeta a concepção de cidades e paisagens sustentáveis para o futuro.
Para PIRES DO RIO et al. (2003), a criação das agências reguladoras nos diversos setores da economia brasileira criou novas territorialidades. Para os recursos hídricos, com a criação da Agência Nacional das Águas, houve a ratificação deste território, onde a unidade espacial com finalidades operacionais e de gestão é a bacia hidrográfica. Os limites territoriais das bacias hidrográficas, muitas vezes, ultrapassam os limites da organização político-administrativa da federação: Municípios (território municipal); Estados (território estadual); e País (território nacional).
A Figura 4, esquematiza o processo abrangente de gestão do território. A tomada de decisões pelo poder político sobre os recursos naturais e a ocupação do espaço gera uma configuração territorial (ordenamento), que por sua vez, pode modificar as forças políticas, realimentando o processo. A figura também situa o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) no contexto desse processo, evidenciando seu papel como instrumento de informação sobre o território.
O território pode ser examinado e dividido pela ótica da sua vulnerabilidade natural e social, de suas potencialidades sócio-econômicas, da legislação atual e mesmo do próprio poder político (SCHUBART, 2000).
Para o autor os “filtros” correspondem às etapas de elaboração do ZEE, na análise e interpretação do território.
FIGURA 4: Etapas do ordenamento territorial e do zoneamento ecológico-econômico, que configuram o processo abrangente da gestão territorial.
Fonte: Adaptado de SCHUBART (2000).
O Brasil para integrar as Políticas Nacionais em todo território nacional criou vários programas para consolidar e tornar realidade a implementação destas Políticas, principalmente na Costa Litorânea Brasileira. São nas cidades litorâneas que se concentra a maior parte da população brasileira. O esforço das Políticas Públicas é garantir o desenvolvimento social e econômico das regiões, garantido também a preservação dos ecossistemas, que fazem parte dos biomas brasileiros.
Para SOUZA (2005) a Costa Litorânea Brasileira, na interface terra, mar e ar, no plano institucional, é chamada de Zona Costeira. Segundo o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), é o espaço geográfico de interação do ar, da terra e do mar, incluindo os seus recursos ambientais, compreendendo uma faixa marítima e outra terrestre. A faixa marítima estende-se a partir da orla, no sentido Leste, mar adentro 12 milhas marítimas (1 milha marítima. = 1820 metros), espaço territorial denominado de mar territorial brasileiro, estabelecido de forma coerente com os limites preconizados pelo Conselho das Nações Unidas sob o Direito do Mar (CNDM), de acordo com a Lei n° 8.617 de 04 de janeiro de 1993. A faixa terrestre formada
pelos municípios litorâneos, compreende uma distância de 50 quilômetros a partir da orla marítima, adentrando ao continente (CONAMA, Resolução n°293, de 02 de dezembro de 2001). Na faixa terrestre, segundo PIRES DO RIO et al. (2003), as bacias hidrográficas correspondem no plano institucional, às unidades espaciais para fins de gestão dos recursos hídricos. É na faixa terrestre da Costa litorânea Brasileira que se pretende com ênfase maior integrar as Políticas Nacionais (Gerenciamento Costeiro, Recursos Hídricos, Meio Ambiente, Desenvolvimento Social e outras), dotando as cidades litorâneas com saneamento básicos e os ecossistemas estuarinos preservados e seus recursos hídricos com qualidade ambiental aceitável.
No caso específico, na preservação de unidades de conservação, dentro das Políticas criadas em nível federal para exploração, conservação e preservação do meio ambiente, destacam-se algumas Leis: Leis de Crimes Ambientais (Lei Federal nº. 9.605/98); Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Lei Federal n° 9.985 de julho de 2000); Estatuto das Cidades (Lei n° 10.257 de 10 de julho de 2001); e a Lei do Georreferenciamento de Imóveis Rurais (Lei Federal nº.10.267/2001, que foi regulamentada pelo Decreto n°. 4.449/2002). Estas Leis fornecem diretrizes, princípios e mecanismos para criação, delimitação e regularização fundiária, fiscalização, organização e gestão destas unidades territoriais, através dos planos de manejos ambientais (planos, programas, projetos e ações).
2.1.3. A Legislação relacionada ao ordenamento territorial no Brasil
O ordenamento territorial abrange todas as áreas do planejamento, em nível federal, estadual ou municipal, que têm impacto sobre a organização do território. O Brasil ainda não dispõe de um sistema integrado de ordenamento territorial que possibilite uma ação coordenada nos diferentes níveis de governo. O que existe são planos, projetos, leis e instrumentos de intervenção isolados, adotados de forma muitas vezes conflitante, ora pela União, ora pelos Estados ou pelos Municípios (DUARTE, 2002).Para DUARTE (2002), a legislação brasileira que tem impacto sobre o ordenamento territorial também apresenta os mesmos vícios do planejamento nacional, no que refere à incompatibilidade e à superposição de normas. Ressalta-se, ainda, as lacunas e contrastes existentes nesta legislação, onde há setores muito bem atendidos, como o ambiental, e aqueles
atendidos de forma precária, como o industrial, de habitação, de infra-estrutura urbana, de viação e transportes.
O fato do Brasil não dispor de uma única lei nacional de ordenamento do território que possibilite a hierarquização e a integração de planos, ações e investimentos em infra-estrutura e desenvolvimento, entre os diversos níveis de governo, resulta em grande prejuízo para o Erário Público, sobretudo porque leva à falta de continuidade nas ações administrativas entre governos e gestões sucessivas, bem como a inadequada alocação de recursos (FERNANDES, 2004).
Os principais instrumentos legais brasileiros que têm impacto sobre o ordenamento do território, são:
1) Lei nº. 7.661, de 16 de maio de 1988, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC
Objetivo: Orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua população e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: O PNGC visa orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida da população e proteger o patrimônio natural, histórico, étnico e cultural, por meio do zoneamento de usos e atividades localizadas na Zona Costeira. Neste sentido, dando prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos recursos naturais renováveis e não renováveis, dos sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades de preservação permanente, bem como dos monumentos que integram o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico.
2) Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de l997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos.
Objetivos:
a) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões adequados aos respectivos usos;
b) promover a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; e
c) prevenir e defender a população contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: O plano institui um sistema de gestão dos recursos hídricos que prevê, por meio da instituição da bacia hidrográfica como unidade básica de gestão, a adequação do uso desses recursos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País.
Prevê, ainda, em relação ao sistema de gestão dos recursos hídricos:
a) sua integração com a gestão ambiental e a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e das zonas costeiras;
b) a articulação do planejamento de recursos hídricos com os setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional.
c) enquadramento dos corpos hídricos contidos nas bacias hidrográficas (Resolução CONAMA n°. 357/03/2005).
d) regulamentação dos mecanismos de outorga para exploração e distribuição de água tratada. e) regulamentação da cobrança dos usuários pelo uso e exploração dos recursos hídricos em suas
atividades econômicas.
3) Lei n°. 6.766 de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. Esta Lei esta sendo alterada pelo Projeto de Lei n°. 3.057/2000, de forma a se adequar e atualizar em relação às Políticas Públicas e a Legislação ambiental atual.
Objetivo: Impedir ou disciplinar o parcelamento do solo em áreas inadequadas à ocupação humana, especialmente quando esse tipo de ocupação representar riscos para a segurança da população ou para a preservação ambiental.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: Proíbe ou limita o loteamento e a construção em:
a) terrenos alagadiços e sujeitos as inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;
b) terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
c) terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
d) terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; e
e) áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.
4) Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da Política Urbana (Estatuto da Cidade).
Objetivo: estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: A lei trata, entre outras questões