1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.3. MODELO GERENCIAL
1.3.6. Governabilidade, Governança e Accountability
A governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade* do Estado e do seu governo com a sociedade, é a capacidade política de governar.
*Legitimidade é o reconhecimento que tem uma ordem política.
O termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais gerais, sob as quais se dá o exercício do poder em uma sociedade, como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, etc. Em sentido amplo, pode-se sustentar que a governabilidade refe-re-se às próprias condições substantivas e materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em
um regime democrático). Nesse sentido, pode ser aceita como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses disper-sos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto, médio e longo prazo (Matias-Pereira).
Governança é a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados
(capacidade de gestão e técnica), com vistas a promover o desenvolvimento. É a capacidade (financeira e administrativa, em sentido amplo) que determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. O conceito de governança possui um caráter mais amplo que o conceito de governabilidade, pois envolve a capacidade da ação estatal na implantação das políticas e na consecução das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedi-mentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade.
O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à socieda-de, garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposição pública das políticas públicas. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo político administrativo anglo-saxão e diz respeito à responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados e sua obrigação ética de prestar contas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem dis-cernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-lo apropriadamente, mais accountable é um governo. Pode ser vertical ou horizonal:
• Accountability Horizontal: exercido por instituições do Estado devidamente encarregadas da prevenção, reparação e punição de ações ilegais cometidas por agentes públicos. É feita pelos mecanismos institucionalizados, abrangendo os Poderes e também agências gover-namentais que tenham como finalidade a fiscalização do poder público e de outros órgãos estatais, como por exemplo os Tribunais de Contas.
• Accountability Vertical: são as atividades de fiscalização feitas pela sociedade procurando estabelecer formas de controle sobre o poder público. Para grande parte dos autores, ela é exercida “de baixo para cima”, por pessoas e entidades da sociedade civil, geralmente sob a forma de voto ou de mobilizações. Certo autor separou a vertical em duas: Eleitoral – os eleitores avaliam governos e fazem suas escolhas; Societal – especificamente para o controle exercido por agentes ou entidades de representatividade social (conselhos, asso-ciações etc.), ou seja, grupos se mobilizam para impor suas demandas em relação à pre-venção, reparação ou punição de ilegalidades. Outro autor aventou a possibilidade de uma accountability vertical “de cima para baixo”, quando há direito de sanção a partir de uma relação de hierarquia, ou seja, entre chefia e subordinados.
Pode-se dizer, em suma, que o objetivo da Nova Gestão Pública é modernizar o aparelho do Estado, tornando a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability.
• Eficiência refere-se ao bom uso dos recursos disponíveis. É a relação entre os insumos utili-zados e os produtos/serviços gerados.
• Eficácia está relacionada ao alcance dos objetivos. É a relação entre os resultados obtidos e os resultados esperados.
Administração para Analistas de Tribunais | Parte 1
1.3.6.1. Governança Pública
O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração pública. O termo Administração Pública está associado a um papel preponderante do estado como exe-cutor direto no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo de gestão alinhava-se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos, espelha-dos em modelos organizacionais mecanicistas, dotaespelha-dos de características de hierarquia, verti-calização, rigidez, isolamento.
A Governança pública, por sua vez, baseia-se em múltiplos arranjos com a participação de di-versos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Governança é capacidade administrativa do Estado em formular e implementar políticas públicas, é a forma com que os recursos econômicos e sociais são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento.
Este modelo não diminui a importância do estado, mas qualifica-o com o papel de orquestra-dor, coordenaorquestra-dor, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial dos vários agentes (governamentais ou não) para atingir resultados de interesse público.
Este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neoburocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiá-rio), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade.
A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto contemporâneo complexo e diversificado.
Nesse contexto, uma boa gestão é aquela que alcança resultados, independentemente de me-ritórios esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando va-lor público.
A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realizada por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a in-corporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.
Em relação aos pilares do modelo da nova gestão pública, destacam-se a participação cidadã, a transparência e a medição de resultados.
Essas tarefas são permanentes e exigem participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, especialmente, da sociedade organizada.
O termo governança, em sentido amplo, pode ser definido como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo.
Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação respon-sável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão.
Os aspectos frequentemente evidenciados na literatura sobre a governança estão relaciona-dos: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles
que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências, o es-tabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar; à responsabilidade em atender a sociedade; à supervi-são; ao controle; e à assistência social.
Existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas (accoun-tability) e a necessidade de promover o controle social.
Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetiva-mente aplicarem os elementos de governança corporativa e alcançarem as melhores práticas são: liderança, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos).
Questões
1 (14476) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública
Acerca de teorias e modelos da administração pública, cultura organizacional e tecnologias gerenciais, julgue os itens a seguir.
A administração pública burocrática é orientada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedimentos como o meio mais seguro para evitar o nepotismo e a corrupção.
( ) Certo ( ) Errado
2. (46048) FCC – 2007 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública
O modelo de Administração Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se:
a) pela criação de uma estrutura própria e estável, imune à alternância dos governantes,
submetida a rígidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade.
b) pela consolidação do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue
como extensão do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausência de controles efetivos.
c) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune
ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchaço dos quadros de servidores públicos e ausência de eficiência na correspondente atuação.
d) pela ênfase na idéia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo
comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto-referenciada e sem compromisso com os resultados para o cidadão.
e) como reação à Administração Pública patrimonialista, buscando instituir mecanismos
de controle da atuação dos governantes, com ênfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausência de controles eficazes dos processos.
3. (115143) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública
As teorias das organizações, além de contribuírem para o modelo brasileiro de administração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar novos enfoques sobre a motivação humana. A respeito desse assunto, julgue o item subsecutivo.
A Constituição Federal de 1988 instituiu um Estado nacional forte, pois não persistiu com o modelo estatizante anterior.
4. (94137) FCC – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Abordagem Burocrática,
Teorias Administrativas, Modelos de Gestão Pública
Com base no fragmento de texto acima e na literatura sobre Administração burocrática, considere as afirmações a seguir:
I – O fornecimento de informações precisas e detalhadas, inclusive para mais de um órgão, garante o controle dos procedimentos e o cumprimento das regras e legislações, gerando a segurança necessária para aumentar a competitividade dos exportadores e importadores brasileiros.
II – O excesso de procedimentos constitui obstáculo à eficiência da economia brasileira.
III. O excesso de trâmites, uma das disfunções do modelo burocrático, aumenta os custos, reduzindo a competitividade do setor de exportação brasileiro.
Está correto o que se afirma em
a) I, apenas. b) II e III, apenas. c) I e II, apenas. d) III, apenas. e) I, II e III.
5. (82698) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Nova Gestão Pública,
Modelos de Gestão Pública, Modelo Gerencial
Julgue o item seguinte, com relação ao modelo racional-legal e ao paradigma pós-burocrático na administração pública
Administração para Analistas de Tribunais | Parte 1
A fim de combater o nepotismo e a corrupção patrimonialista, o Estado burocrático orientava-se pelas ideias de profissionalização, flexibilização dos processos, impessoalidade e gestão participativa.
( ) Certo ( ) Errado
6. (42456) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático,
Modelos de Gestão Pública
Com referência aos principais modelos de administração pública e à gestão de pessoas, julgue o item a seguir.
Um dos principais modelos da administração pública é o modelo burocrático, segundo o qual o Estado é uma extensão do poder soberano, e o interesse público e o privado são confusos, sem diferenciação entre os bens do governante e os bens públicos.
( ) Certo ( ) Errado
7. (79197) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública
Julgue o item seguinte, referente à evolução dos modelos de administração pública.
Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode levar à ineficiência do aparelho administrativo.
( ) Certo ( ) Errado
8. (79196) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelo Patrimonialista,
Modelos de Gestão Pública
Julgue o item seguinte, referente à evolução dos modelos de administração pública.
O modelo burocrático foi adotado por diversos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distinguia do privado.
( ) Certo ( ) Errado
9. (46088) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública
No que concerne à administração pública, julgue o item.
O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática.
10. (14502) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública
A administração pública burocrática adota sistemas de controle e gestão centrados em resultados e não em procedimentos.
( ) Certo ( ) Errado
11. (46065) CESPE – 2008 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Excelência no Serviço Público, Modelo
Gerencial, Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública
Acerca da evolução da gestão pública na busca da excelência dos serviços públicos, assinale a opção correta.
a) A excelência na gestão pública está centrada no modelo de administração pública
patrimonialista, no qual a preservação do patrimônio público deve ser a finalidade precípua.
b) O modelo de administração pública burocrática apresenta, originalmente, como vantagem
em relação a outros modelos, a busca do controle de abusos e do fim do nepotismo.
c) O modelo de administração pública gerencial, por se inspirar no modelo adotado na
administração privada, é confundido com ele.
d) Uma das políticas formuladas na busca da excelência nos serviços públicos é o GesPública,
elaborado com base na premissa de que a gestão de órgãos e entidades públicos pode e deve ser excelente, mas não pode ser comparada com padrões internacionais de qualidade em gestão, devido às especificidades de cada país.
e) A qualidade da gestão pública deve ser orientada para o Estado e desenvolver-se no âmbito
de valores demarcados por princípios similares àqueles preconizados em empresas de classe mundial
12. (43722) FCC – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático,
Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública
Ao relacionar os diversos modelos teóricos de Administração Pública é correto afirmar:
a) Os modelos, em seu desenvolvimento, culminam no gerencial, sem que suas formas
antecessoras deixem de existir inteiramente.
b) O modelo gerencial pressupõe o foco central no controle, formalização de processos e no
empenho periférico em resultados.
c) O modelo burocrático supera o patrimonial em uma época em que o enfoque neoliberal
pressupõe o fortalecimento do Estado perante a coisa privada.
d) As maiores diferenças entre o modelo gerencial e o burocrático na administração pública
estão relacionadas ao profissionalismo e à impessoalidade.
e) O modelo patrimonialista ressalta o poder da administração pública na gestão de seus
órgãos, tendo por finalidade o bem comum.
13. (14712) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Gerencial, Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública
Considerando a evolução da administração, suas principais abordagens e o desenvolvimento da administração pública no Brasil, julgue os itens a seguir.
Administração para Analistas de Tribunais | Parte 1
A administração pública gerencial é autorreferente, assim como a administração pública burocrática, visto que ambas reafirmam o poder do Estado sobre o cidadão.
( ) Certo ( ) Errado
14. (14521) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Governança,
Governabilidade e Accountability, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública
A administração pública burocrática sustenta, entre seus objetivos globais, a necessidade de aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, direcionando a ação dos serviços de Estado para o atendimento dos cidadãos.
( ) Certo ( ) Errado
15. (14513) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático,
Modelos de Gestão Pública
O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.
( ) Certo ( ) Errado
16. (14505) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública, Administração Pública Brasileira Pós-1930
A reforma burocrática mais recente da administração pública seguiu um modelo cujos pilares envolvem conceitos de impessoalidade, profissionalismo e formalidade.
( ) Certo ( ) Errado
17. (14503) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelo Patrimonialista,
Modelos de Gestão Pública
A administração pública burocrática substituiu a administração patrimonialista, na qual o Estado era entendido como propriedade do rei e em que não havia clara distinção entre o patrimônio público e o privado.
( ) Certo ( ) Errado
18. (115144) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão
Pública, Nova Gestão Pública, Modelo Gerencial
As teorias das organizações, além de contribuírem para o modelo brasileiro de administração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar
A administração pública burocrática se preocupa com o processo legalmente definido por meio de normativos; a administração pública gerencial é orientada mais para resultados.
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Gabarito: 1. (14476) Certo 2. (46048) D 3. (115143) Errado 4. (94137) B 5. (82698) Errado 6. (42456) Errado 7. (79197) Certo
8. (79196) Certo 9. (46088) Certo 10. (14502) Errado 11. (46065) B 12. (43722) A 13. (14712) Errado 14. (14521) Errado
Administração para Analistas de Tribunais | Parte 1