Governança de risco inclusiva

A governança enquanto abordagem, nas situações de exposição ao risco, deve inserir as dimensões de assimetrias de recursos de poder que caracterizam estes processos. Os estudos seminais de Starr (1969) e de Kates e Kasperson (1983) definem risco como o caráter incerto de um evento ou atividade que leva à exposição ao perigo. Para Slovic (1987) a percepção do risco está associada à vida humana que, diante da eminência do perigo, criou a noção de risco. A dimensão sociológica do risco tem no estudo de Beck (2010) a demarcação do termo sociedade de risco, relacionando este à modernidade. Giddens (1999) também tratou do risco e sua relação com a sociedade moderna através da discussão acerca da globalização e do que pode ser definido como risco sistêmico.

Little (2012) adverte que a confiança na tecnologia e nos projetos bem desenhados não deve pressupor a não existência dos riscos sistêmicos advindos de infraestruturas complexas. Originalmente associado aos estudos ligados às finanças (KAUFMAN; SCOTT, 2003), os riscos sistêmicos também podem ser originados no campo tecnológico e a construção de grandes barragens é a expressão desse tipo de risco. Renn (2016) aponta a relação entre o surgimento dos riscos sistêmicos e a intervenção humana na natureza destacando a

57 imprevisibilidade de sua ocorrência; e que a governança de riscos sistêmicos requer estratégias que lidem com a complexidade, a incerteza científica e a ambiguidade sociopolítica que caracteriza as relações subjacentes a esses riscos.

O risco então pode ser interpretado por diversos campos do conhecimento, tanto nas ciências sociais como nas ciências exatas (AVEN, 2010; 2012; AVEN; RENN, 2009; STENN; AVEN, 2001; VEYRET, 2013). Esta diversidade por vezes é um dos problemas de governança, uma vez que a integração destas abordagens geram diferentes modelos de resposta (DE MARCHI; SCOLOBIG, 2012; FUNTOWICZ; RAVETZ, 1993; KASPERSON et al., 1988; SAREWITZ, 2004). Contribuições positivas aos elementos de governança podem ser resultantes de atores de diferentes setores e operando a múltiplos níveis, através da coordenação vertical e horizontal entre as instituições e as partes interessadas (CHRISTOPOULOS; DEMIR; KULL, 2016; RENN, 2015).

Na literatura acerca da governança de risco, os processos de interação na arena decisória, as ferramentas disponíveis para o ingresso de grupos sociais nos processos de tomada de decisão, o grau de envolvimento das instituições e das instâncias governamentais com os grupos sociais vulneráveis, e a confiança da população nas ações executadas pelo poder público são considerados elementos importantes para a análise de sua viabilidade (DI GIULIO; FERREIRA, 2013; FUNTOWICZ; RAVETZ, 1997; RENN, 2008). Nesse caso, não se deve desconsiderar que a governança envolve sociedade, redes, mas também mercados, e tão importante quanto a provisão da segurança estrutural das barragens é a provisão de energia firme, que atenda as demandas da sociedade (AUERSWALD et al., 2005; KALININA et al., 2016). Sendo assim, deve-se considerar a necessária identificação das estruturas de governança de risco pela impossibilidade de tornar o risco nulo, promovendo a busca de novas tecnologias e também o fomento à construção de uma cultura de segurança associada à governança de riscos para barragens de hidrelétricas (ESCUDER-BUENO; HALPIN, 2016; KALININA et al, 2016; LITTLE, 2012; RENN, 2016).

Assim, a governança de risco enquanto área de conhecimento recente tem apresentado abordagens diferenciadas que são condensadas e apresentadas no IRGC framework (IRGC, 2005; 2017). A governança de risco apresenta um caráter descritivo, relacionado às formas como as decisões são tomadas, e também um caráter normativo, que se relaciona ao fato de como as decisões devem ser tomadas. Quanto ao seu caráter normativo as aplicações relacionam aspectos de boa governança e incluem transparência, eficácia e eficiência, responsabilidade, foco estratégico, sustentabilidade, equidade e justiça, o respeito para o

58 Estado de direito, bem como a necessidade para a solução escolhida ser política e juridicamente viável, assim como ética e socialmente aceitável (IRGC, 2005).

Desta forma, destaca-se que a governança de risco envolve um amplo processo decisório e coletivo, pois inclui identificação, avaliação, gestão e comunicação dos riscos, e este processo deve abranger a totalidade dos atores, regras, convenções, processos e mecanismos, e a forma como as informações de riscos relevantes são coletadas, analisadas e comunicadas, além de como e por quem são tomadas as decisões de gestão (IRGC, 2005; 2017; RENN, 2008; 2016; van ASSELT; RENN, 2011).

A governança de risco induz a um novo modelo de produção de conhecimento e de tomada de decisão, já que o envolvimento da comunidade permite a promoção no agir individualmente/coletivamente para reduzir o risco, e assim também envolver-se nas ações de mitigação (DE MARCHI; SCOLOBIG, 2012; DI GIULIO; FERREIRA, 2013; RENN 2008; 2016; van ASSELT; RENN, 2011). Esse modelo se relaciona também aos pressupostos da ciência pós-normal que entende que somente o conhecimento de base científica não é suficiente para abordagem de problemas envolvendo riscos (FUNTOWICZ; RAVETZ, 1993). Nesse campo, passa a ser necessário que o tratamento dos problemas em situações de alta incerteza e ambiguidade se faça a partir de uma perspectiva pluralista. Nesse escopo o diálogo interativo das partes interessadas na governança de risco deve ser promovido em um debate social mais profundo, numa chama comunidade ampliada de pares (DE MARCHI; RAVETZ, 1999; RAVETZ, 1999).

Nesse contexto, o termo governança de risco envolve argumentos que se relacionam às representações de distintos grupos sociais da arena; o empoderamento de todos os atores sociais, em vistas da construção coletiva do discurso de enfrentamento do problema; e a compreensão da magnitude do risco para abranger as diferentes proposições de gerenciamento dos riscos, em vista dos diferentes valores e interesses das partes envolvidas (DI GIULIO; FERREIRA, 2013; RENN, 2008; 2015; 2016).

Destaca-se que estas partes geralmente têm diferentes preocupações, opiniões, interesses, valores, fontes de informação e conhecimento sobre o risco. Então, a questão da participação e da inclusividade é compreendida como um mecanismo para tornar mais efetiva a governança de risco. O pressuposto é que o envolvimento de stakeholders qualificados, com visões divergentes do problema, possa garantir uma pluralidade de vozes num processo de tomada de decisão participativo (RENN, 2008; 2015; RENN; SCHWEIZER, 2009; SCOLOBIG, 2016). Com relação a este processo de tomada de decisão sobre os riscos, Eiser

59 et al. (2012) entendem que o paradigma dominante é caraterizado pelo tecnocrático, reconhecido pelas decisões de comando e controle, executadas de cima para baixo, e que em muitos casos subestimam o reconhecimento das diferenças nas situações de risco e governança.

van Asselt e Renn (2011) destacam o caráter incerto, complexo e ambíguo do risco apresentando os princípios da comunicação e inclusão, da integração e da reflexão como instrumentos necessários para a tomada de decisão num processo de governança de risco. O caráter complexo do risco se relaciona ao fato de haver dificuldade na identificação e quantificação das múltiplas causalidades e ligações entre os eventos adversos de riscos, sendo, portanto, um risco não simples (RENN, 2008). A incerteza destes riscos complexos se refere ao caráter contestável da ciência enquanto único recurso para a gestão dos riscos, diante das imensuráveis consequências diante de um evento adverso. Sendo os riscos sistêmicos caracterizados como complexos e incertos, estes terminam sendo uma causa de ambiguidade (RENN; KLINKE; van ASSELT, 2011).

Esta ambiguidade se relaciona aos aspectos de múltiplas percepções sociais diante dos riscos e seu impacto não apenas no enquadramento do risco, mas tambem nos aspectos de tolerabilidade e nos processos de tomada de decisão (ESCUDER-BUENO; HALPIN, 2016). Nesse contexto, é importante destacar, conforme menciona Renn (2008), que para a gestão de riscos há que se evidenciar que riscos são esses. E para essa construção, o envolvimento social é relevante, pois as grandes barragens geram riscos sistêmicos, em que se evidenciam complexidade, incerteza e ambiguidades (ESCUDER-BUENO, HALPIN, 2016; RENN, KLINKE, van ASSELT, 2011).

No contexto da ambiguidade pode-se destacar ainda a discussão da aceitabilidade e/ou tolerabilidade aos riscos produzidos (van ASSELT; RENN, 2011). Na visão de Aven e Renn (2009) a aceitabilidade social aos riscos diz respeito a uma situação moralmente satisfatória, e o sentido do termo tolerabilidade apresenta um entendimento em que o risco precisa ser reduzido tanto quanto possível (BOWLES, 2007). As atividades são toleráveis se forem considerados os benefícios sociais que serão produzidos pelo desenvolvimento de tais atividades (BOUDER; SLAVIN; LOFSTEDT, 2007). Ações que produzem riscos aceitáveis não necessitam de esforços para a redução de risco, pois estes se apresentam como insignificantes. E as atividades intoleráveis devem ser proibidas ou substituídas (IRGC, 2014).

60 Desta forma, considerando que a perspectiva de risco escolhida influencia decisivamente o gerenciamento de risco, estes precisam ser avaliados quanto a sua aceitabilidade e/ou tolerabilidade (BOUDER, SLAVIN, LÖFSTEDT, 2007; HARTFORD, BAECHER 2004). No entanto, a implementação da governança de risco ainda necessita de maior efetividade uma vez que há uma necessidade de que a interdisciplinaridade, que caracteriza essa governança, seja levada em consideração aumentando a eficácia das tomadas de decisão (DE MARCHI; SCOLOBIG, 2012; ESCUDER-BUENO; HALPIN, 2016; FUNTOWICZ; RAVETZ, 1997).