Governança e planejamento

Irazabal (2009), em seus estudos, faz a articulação entre governança e planejamento. A autora propõe um modelo de governança que seria o aproveitamento das potencialidades dos modelos tratados da literatura, como “Teoria do Regime” e “Teoria da Ação Comunicativa”, a fim de tratar simultaneamente a governança e o planejamento como uma conquista contínua e mais equitativa para a coletividade. A este modelo intitula como “Planejamento Emancipatório”.

Para a autora, o modelo da “Teoria do Regime” tem origem na ciência política e seria liderado por grupos ligados ao poder político e institucional com forte articulação com a iniciativa privada. Por sua vez, o modelo “Teoria da Ação Comunicativa” foi desenvolvido entre os anos 1980 e 1990 e tem como base as teorias de Habermas23 e dos pragmatismos americanos. Segundo Irazabal esta teoria traz à tona ao planejamento os processos comunicativos, deliberativos e de produção de conhecimento. É um modelo baseado na construção do consenso entre as partes envolvidas, o que incorre na crítica acadêmica por não considerar as desigualdades sociais e culturais no poder de articulação e negociação dos processos decisórios. Sobre isso, Klink e Denaldi (2011) alertam que, ao não considerar estas diferenças, o planejamento comunicativo-participativo, além de “reforçar a produção e desapropriação desigual do espaço urbano”, traz maior legitimidade política a esta prática exclusiva de produção urbana, devido ao seu caráter participativo.

Desse modo, Klink e Denaldi sugerem que o planejamento comunicativo- colaborativo e participativo é um passo epistemológico no planejamento, entretanto, insuficiente, devendo ser incorporada a concepção lefebvriana da produção social do espaço. Isto é, segundo os autores, promover a mediação entre a representação hegemônica do espaço (articulada entre elite e planejadores profissionais) com as “vivências reais, afetivas e subjetivas das comunidades locais”, por meio de uma nova

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“práxis” urbana, possível quando da abertura de diversas arenas de “disputa e negociação política na cidade”, como já haviam afirmado Fraser e Young.

Como mais um passo epistemológico na concepção de um instrumento teórico conceitual de planejamento e gestão, nesta mesma linha de pensamento, Irazabal propõe o “planejamento emancipatório”, que é embasado sobre a análise das seguintes variáveis: poder, conhecimento, subjetividade e espaço. Poder é a capacidade de fazer com que as coisas aconteçam. Pode ser um indivíduo ou uma rede. Conhecimento são “dados, informações e entendimentos”. O conhecimento pode ser aquele que o indivíduo traz de suas experiências empíricas e teóricas, como também daquele adquirido nos processos de governança e planejamento. A subjetividade é a sua “identidade como sujeito”. É como o indivíduo se entende (autoidentidade), seus projetos individuais e coletivos (como pretende ser), como ele entende que é percebido pelos outros (autoidentidade projetada) e de fato como os outros percebem o sujeito individual ou coletivamente (identidade socialmente construída). Por fim, o espaço é o local de construção das relações sociais. Sobre estes fatores, a autora elabora o quadro de análise comparativa a seguir, onde a primeira coluna trata da “Teoria do Regime”, a segunda coluna, da “Teoria da Ação Comunicativa”, e a terceiro, da proposta do “Planejamento Emancipatório”. Esta análise comparativa busca os pontos de êxito e elimina as fragilidades dos dois primeiros modelos de governança para a construção do Planejamento Emancipatório.

Quadro 4 Análise comparativa de diferentes tipos de articulação entre governança e planejamento24 Communicative Action (Teoria da Ação Comunicativa) Regime theory (Teoria do Regime) Emancipatory planning (revised approach) Planejamento Emancipatório (Abordagem revista) Power (Poder) Network power, social capital (Poder de rede, Capital social)

Power to, not power over, interplay of systemic and preemptive

power

(Poder para, não poder sobre, poder preventivo e

sistêmico) Network power (Poder de rede) Knowledge (Conhecimento) Social learning (Aprendizado social) Defense of situated Knowledge (defesa do conhecimento situacional) Emancipatory Knowledge (Conhecimento emancipatório) Subjectivity (Subjetividade) Rehearsed, evolving (Ensaiada, evoluindo) Rational choice, strategic self-interest (Escolha racional, estratégica, interesse próprio) Empowering, layered subjectivities, respect of difference (Empoderamento ou capacitação, camadas de 24 Tradução livre.

Communicative Action (Teoria da Ação Comunicativa) Regime theory (Teoria do Regime) Emancipatory planning (revised approach) Planejamento Emancipatório (Abordagem revista) subjetividades, respeito as diferenças) Space (Espaço) No specific spatial constraint (Sem restrição de espaço específico) Manipulation of space as commodity (Manipulação do espaço como mercadoria) Spaces of solidarity, promotion of spatial justice (Espaços de solidariedade, promoção da justiça espacial) Fonte: IRAZABAL, 2009.

Na proposta do planejamento emancipatório, o poder de rede aumenta a partir do momento em que há maturidade no processo, isto é, que os agentes constroem suas interdependências como soma de capacidades dos agentes para objetivos comuns. O conhecimento emancipatório é aquele construído no processo de governança livre de influências (políticas, sociais, culturais, entre outras) e consegue ultrapassar as restrições e visões discriminatórias. O empoderamento ou capacitação das subjetividades reconhece e inclui as diferenças, criando pequenas oportunidades em curto prazo e preparando maiores oportunidades em longo prazo. O espaço é o lugar onde as diferenças se deparam criando inventividade e criatividade, em espaços de solidariedade.

Segundo Irazabal, a emancipação torna os agentes autoconscientes dos seus papéis nas práticas sociais e assim capacitados para transformar seus territórios. O que, no planejamento, envolve também a justiça socioespacial. Portanto, ao acrescentar o conteúdo da justiça espacial, o planejamento emancipatório vai além do conceito de governança como redes auto-organizadas tratadas por Rhodes e Kooiman, pois acrescenta ideários que atendem à coletividade como um todo. Para esta tese, a justiça espacial é tratada quando atendidos o “direito à cidade” e o equilíbrio ambiental, expressos nos documentos Carta Mundial pelo Direito às cidades, Estatuto da Cidade, Nova Agenda Urbana e Agenda 2030 (Objetivos do Desenvolvimento Sustentável), em relação aos territórios municipais.

No Brasil, o planejamento emancipatório tem sido, por vezes, recorrido nos orçamentos públicos que adquirem a visão estratégica com influência do PES (Planejamento Estratégico Situacional) e reformulação da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal). Assim, o planejamento do orçamento passa a ser uma preocupação mais presente nas políticas públicas e definições de prioridades governamentais, com o objetivo de desenvolver novas estratégias de forma mais democrática, equitativa e eficiente (ABREU, GOMES, 2013). Nesse sentido, Araújo

(2010) relata as três dimensões do orçamento: política, planejamento e jurídica. É na dimensão do planejamento que não apenas a alocação dos recursos promovida pelo orçamento público, como também os processos decisórios de modo geral, prescindem da definição das prioridades da agenda pública.

Para Matus, o futuro sempre é incerto e, perante isto, o planejamento é cada vez mais necessário, uma vez que deve prever ações e contingências para as diversas possibilidades e surpresas que ocorrerão (HUERTAS, 1993). Nesta prospecção de futuro desejável para McGee (2010), “cidades habitáveis, sustentáveis, economicamente produtivas e socialmente inclusivas” irão depender não só do aprimoramento da capacidade de programar a governança colaborativa, como também de definir prioridades estratégicas. Nesse mesmo sentido, Farah (2001) afirma que há necessidade de estabelecer prioridades na agenda pública.

As prioridades na agenda pública devem ocorrer neste contexto por meio do estabelecimento e da garantia do vínculo entre planificação e execução que, conforme Klink (2003), requer da necessidade das cidades possuírem planos estratégicos mais operativos. Matus afirma que o resultado da planificação deve ser a mediação entre conhecimento e ação como suporte para a tomada de decisões. Ou seja, um “plano ação” (HUERTAS, 1993).

Ao explicar a sua concepção sobre o método PES (Planejamento Estratégico Situacional), Matus defende que o conhecimento de determinada realidade não ocorrerá apenas por meio do diagnóstico técnico tradicional. Para o autor, o diagnóstico é um trabalho de pesquisa que embasará o planificador em sua análise situacional de determinada realidade. Esta análise deve ser processada por meio da apreciação de vários atores, para que a mesma não seja tendenciosa.

Segundo Matus, o PES é um plano de ação que trata não apenas dos problemas a serem enfrentados, como também das restrições (políticas, financeiras, de conhecimento, de capacidade organizacional) que os atingem. É um plano dual: por um lado, é um plano de ações; por outro, é um plano de demandas e denúncias. Este plano tem por seu foco os problemas, as oportunidades e as ameaças. É construído através de um processo de análise estratégica buscando sua viabilidade – sobretudo política e financeira – para que as ações propostas de fato ocorram a fim de que sejam alcançados os resultados esperados.

A viabilidade política de um plano, para este autor, é construída por meio da combinação de operações “amargas” que produzam o resultado esperado, com operações “doces” que agradem a população. De acordo com o autor, se forem utilizadas apenas as primeiras operações, seriam operações puramente técnicas,

enquanto as segundas operações seriam puramente políticas, sem efeitos sobre os problemas. Portanto, uma operação precisa da outra para que se tornem operações técnico-políticas.

Ainda, para Matus, a viabilidade política de determinada operação ocorre também por meio da análise dos diferentes agentes envolvidos no processo, suas diferentes motivações dos agentes e a força que eles exercem sobre o fato. Deve ser analisado o poder que estes agentes exercem de fazer pressão sobre determinado resultado a fim de que esta operação se efetive (ou não). Se houver consenso sobre a operação, não há problema. Entretanto, se houver conflito, devem-se buscar meios para que a operação seja viável.

Sendo assim, Matus (1989) propõe a existência do plano-processo que se caracterizaria como: (1) um conjunto de estratégias e programas de atuação, que formula projetos e tem mecanismo de controle simples; (2) é autogovernado pela própria comunidade; (3) engloba proposta de toda comunidade e não apenas de poucos; (4) compromete todos os atores sociais; e (5) é dinâmico e contém a explicação da sustentabilidade (PESCI, 2002).

De toda forma, um plano de ação é um plano operacional, cujos resultados podem ser analisados por meio de indicadores de desempenho (FALCOSKI; BRUNA, 2014) que retratam o sucesso alcançado, como também as fragilidades dos instrumentos utilizados em determinado processo de governança. Esta tese contempla o desenvolvimento de indicadores de desenvolvimento para a governança municipal, como parte do esforço de implantação e aprimoramento de suas capacidades, entre outros, na tentativa de contribuir ao planejamento emancipatório nas variáveis dispostas por Irazabel: poder de rede, conhecimento emancipatório, empoderamento das subjetividades e ampliação dos espaços de solidariedade.

Outra questão a ser ponderada no planejamento e gestão da governança é que o Município não é um sistema fechado e ele se articula com outros municípios no “direito à cidade” e equilíbrio ambiental de seus territórios, principalmente em relação às regiões metropolitanas e aglomerados urbanos. Esta articulação pode ser reforçada por meio de parcerias e ampliação das capacidades comuns a fim de não incorrer em prejuízos locais e potencializar benefícios adqueridos neste processo. Segundo Filgueiras; Andrade (2010), a consolidação das capacidades institucionais entre os municípios pode ser capaz de promover a inclusão social. Para isso, conforme os autores, é necessário reforçar a gestão local, pois é o município que possui o papel fundamental na distribuição de serviços e bens. A falta de capacidade gerencial e técnica dos municípios faz com que a descentralização administrativa acentue ainda

mais a desigualdade social, principalmente quando se trata de diferentes municípios. Acusam igualmente os autores que a existência de rearranjos administrativos (mudanças de órgãos, suspensão de consórcios e outros) de um prefeito para outro incidem nas capacidades institucionais adquiridas.

Para Velloso (2010), as parcerias de governança constroem-se do ponto de vista de competências e capacidades. O objetivo destes processos deve ser de mobilizar autonomias individuais e coletivas. Ou seja, nas parcerias, deve ficar claro de quem é a responsabilidade da realização da ação ou da tomada de decisão (quem tem o poder); deve desenvolver as competências individuais e coletivas para realização da ação e para a qualificação da argumentação (discurso) nos processos decisórios; assim como promover a percepção da responsabilidade individual de realizar uma ação e do direito civil individual para que ela seja realizada; como também principalmente da percepção da responsabilidade coletiva de realizar a ação e da orientação do processo decisório em prol de um bem coletivo maior. Klink (2009, p. 416), ao tratar das regiões metropolitanas e aglomerados urbanos, percebe que não há um arranjo institucional único na experiência internacional, que, ao contrário, eles são constantemente alterados no tempo “em função da dinâmica socioeconômica e política mais ampla da sociedade”.

As estruturas dos sistemas de governança podem ser divididas em: “self-, co-, e hierárquica” – sistemas de gestão própria, sistema cooperativos, sistemas hierarquizados. A mistura destas estruturas é desejável, pois diferentes papéis na governança urbana. Nas estruturas de gestão própria, são exercitadas as capacidades de auto-governo da sociedade, que pode ser proposta pelo governo ou de forma voluntária. Nos sistemas cooperativos, juntam-se as forças para um propósito comum, a sociedade pratica suas identidades e autonomia no processo. Ela é mais ampla do que os outros modos de governança e a governabilidade deste sistema implica no uso de formas organizadas de interação. Os sistemas hierarquizados são um modo clássico de interação do Estado com seus cidadãos – de cima para baixo – e se expressam em políticas e legislação; sendo, no entanto, o Estado ainda como unidade de governo central. (KOOIMAN, BAVINCK, CHUENPAGDEE, MAHON, PULLIN, 2008; MCGEE, 2010).

Por meio da construção das capacidades de colaboração, os agentes envolvidos articulam seus interesses, exercitam seus direitos, cumprem suas obrigações e intermediam suas diferenças (SOUZA, 2008). Entretanto, em qualquer território analisado, deve haver um equilíbrio a ser alcançado entre as necessidades do governo com as suas capacidades. Desta forma uma sociedade seria melhor

governável quanto a menor distância entre necessidades e capacidades (LEFÈVRE, 2003).