Goldsmith e Eggers (2006) descrevem que diante da pressão pela necessidade de aprendizagem rápida, as redes têm mudado as formas de cooperação interorganizacional entre as empresas. Os autores ainda destacam que a cooperação interorganizacional em rede tem sido experiências contrastantes com os fluxos tradicionais dos mercados e das hierarquias das organizações burocráticas.
O modelo predominante no século XX foi o da burocracia governamental hierárquica, tendo sido utilizada para a prestação de serviços públicos e o cumprimento das metas
estabelecidas pelas políticas públicas. Goldsmith e Eggers (2006) destacam que as sociedades atuais estão cada vez mais complexas e elas estão forçando os servidores públicos a desenvolver novos modelos de governação.
Para que sejam construídos consensos em torno de valores compartilhados, e diante dos imperativos de redistribuição de riqueza e poder implicados, é imprescindível pensar que a gerência social não pode ser tecnocrática, e precisa buscar um novo modelo adequado às especificidades desse campo. A gerência social deve basear-se num modelo que promova a mobilização de recursos sociais, a participação social, a negociação de conflitos, o planejamento estratégico, a gestão de redes de parceiros e as especialidades técnicas no setor social e administrativo (FLEURY, 2004).
De acordo com Gulati (1998), a relação de parcerias entre organizações representa hoje um fenômeno onipresente. Os tempos complexos e caracterizados pelas rápidas transformações não necessitam de outro modelo, diferente daquele tradicional e hierárquico de governo. Esse modelo tradicional é inadequado para abordar problemas que podem transcender até os limites organizacionais. Essa inadequação é por conta de seus sistemas burocráticos rígidos, que operam com procedimentos de comando e controle, restrições de trabalho rigorosas e com culturas e modelos operacionais invertidos (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
Apesar de continuar existindo, o modelo de governo hierárquico tem uma influência cada vez menor, que lentamente vai sendo empurrada pelo apetite do governo em resolver problemas cada vez mais complexos; e puxada por novas ferramentas que permitem aos inovadores moldar respostas criativas. Essa situação de empurra e puxa vai dando origem a uma nova forma de governo que não será mais centralizado na gestão de pessoas e programas, mas na organização de recursos, muitas vezes pertencente a outros, de modo a produzir valor público (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
A ação individual dos municípios tem iniciativas fragmentadas e não estruturadas, sem contar os custos e a ineficácia da gestão. Assim, o desenvolvimento de estratégias comuns em ações regionais, define melhor os espaços de ação para os municípios, inclusive de como eles podem agir individualmente e não na coletividade em determinadas situações.
As redes podem estar relacionadas às iniciativas empreendidas pelo governo para alcançar fins públicos, definindo metas de desempenho mensuráveis, responsabilidades atribuídas a cada parceiro e um fluxo de informações estruturado (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
A compreensão destes conceitos passa pela ideia de Ronald Coase que na década de 1930, em seu artigo intitulado (The Nature of the firm, 1937) abriu o debate sobre organizações, considerando que o tamanho de cada uma delas seria determinado pela capacidade de agregar informações. De acordo com Coase as empresas buscam minimizar os seus custos de transação. Desta forma, entende-se que as organizações podem optar por fazer ou terceirizar uma determinada função.
Entende-se, portanto, que os municípios atuando isoladamente ao se instrumentalizarem, reunirem recursos, adquirirem equipamentos e contratar um número muito grande de especialistas estariam ainda sendo geridos no modelo burocrático, hierarquizado e com alto custo de transação por estar cada vez mais se verticalizando.
Diante do exposto, conforme Coase já discutia, quando os custos das alianças, parcerias, do processo de terceirização se torna mais barato, maiores serão as chances de competição das firmas. Por isso, o governo em rede a cada dia se consolida e se justifica na medida em que o custo de descentralizar é menor do que continuar no antigo modelo burocrático e hierarquizado. Postula-se também que os modelos, o antigo e o novo não sejam concorrentes nem excludentes. Acredita-se que a análise de viabilidade seria o melhor caminho.
A figura 1 representa graficamente o modelo tradicional entendido como burocrático e o novo modelo em rede, na gestão dos arranjos institucionais.
Figura 1 – Modelo Analítico de Gestão Fonte: Goldsmith e Eggers (2006, p.36)
A despeito destes conceitos, a figura 1 indica um modelo simplificado da realidade organizacional pública, apresentando opções para cada realidade institucional. Isso nos remete novamente aos conceitos de Goldsmith e Eggers (2006), postulando que os governos podem produzir mais valor público com uma abordagem em rede do que com métodos hierárquicos.
Os mesmos autores inserem no debate que um dos grandes obstáculos que envolvem os sistemas organizacionais administrativos e de pessoal dos governos é que eles ao longo do tempo se estruturaram para operar dentro de um modelo hierárquico e não em rede. E que na maioria das vezes as duas abordagens se confrontam.
De acordo com Goldsmith e Eggers (2006), o modelo governamental rígido, burocrático e hierarquizado está chegando ao fim. Surgindo assim, a governança em rede – onde os executivos do governo mudam suas responsabilidades, deixando de administrar pessoas e programas para melhor coordenar recursos que visam a produção de valor público.
Para Gil de Lima (2000), o processo de criação dos CIS’s pressupõe que dentre tantos órgãos públicos já constituídos, que estes não sejam outro arranjo organizacional burocrático, de difícil administração, mas um arranjo/estrutura, leve, eficiente e com objetivos claros, propiciando a participação popular. Desse modo, entende-se que os CIS representam a combinação de forças entre governos, população, prestadores de serviços terceirizados, e principalmente da participação efetiva da sociedade civil. Esse trabalho de formação, estruturação, administração, fiscalização, repasse de recursos, equipamentos, e recursos humanos, está fundamentado numa relação de cooperação em rede.
Fruto dessa união de interesses comuns a estruturação dos municípios em rede acontece de acordo com sua capacidade e característica/necessidade regional, reduzindo sua ociosidade e otimizando serviços no e entre os municípios consorciados.
O processo de governança em rede apresenta quatro principais tendências que poderão modificar a formato do setor público em suas tomadas de decisões, conforme abordam Goldsmith e Eggers (2006): a) aumento de empresas privadas e sem fins lucrativos para realizar o trabalho do governo; b) aumento de esforços visando a união dos governos verticais e horizontais a partir da perspectiva cliente-cidadão; c) o aumento da tecnologia que reduz significativamente os custos de trabalhar em parceria; e d) aumento da demanda dos cidadãos, por mais escolhas nos serviços públicos.
Desse modo, é necessário entender que o aumento dessa tendência de que os governos estejam cada vez mais integrados e agindo em rede, dependerá da força política e dos gestores
públicos enxergarem que as redes contribuirão não somente para aumentar a capacidade de atendimento, como também melhor gerir seus próprios recursos.
Goldsmith e Eggers (2006) descrevem que os negócios no século XXI estão cada vez mais sendo caracterizados pelo modelo organizacional em rede. Isso altera fundamentalmente a estrutura e a operação de muitas empresas. O modelo hierárquico nas empresas e indústrias é usurpado pelas redes, que abarcam a atenção da saúde à informática.
No setor de atenção à saúde, prestadores locais vêm estabelecendo parcerias com grandes players nacionais, formando modelos integrados de prestação de serviços, usando expertise gerencial de marketing para reduzir custos administrativos e fixos, ao mesmo tempo em que aumentam o volume e a receita (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
Sendo assim, ao permitir que governos possuam mais alternativas que envolvam grande variedade de prestadores de serviços e produtos, as redes estimulam a experimentação, que segundo Goldsmith e Eggers (2006) é um fator essencial ao processo de inovação.
Os autores citam que o governo precisa dar condições e flexibilidade para que aqueles prestadores e provedores mais próximos do problema ou do cliente, possam ter significativa dose de poder e de decisão. Complementam ainda dizendo que os governos podem ter nas redes grandes aliadas na expansão do engajamento de um espírito inovador, além de poder contar com a criatividade das entidades sem fins lucrativos em seu esforço para solucionar importantes problemas sociais.
Um projeto, regional muitas vezes precisa ser implementado em larga escala para se sustentar financeiramente e ser viável. Um município de pequeno ou médio porte como é o caso da região da Amunpar, funcionando dentro do modelo burocrático desperdiça boas práticas em função da escala. Por outro lado, um município participando da rede poderá ampliar as linhas geográficas, compartilhar usuários com outras regiões, beneficiando-se também da distribuição, da tecnologia, reduzindo assim riscos e utilizando especialistas conjuntamente (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
As burocracias governamentais estão mal equipadas para solucionar problemas mais complexos, e estão munidas de tímidos programas que são limitados por leis, regras e regulamentos, impedindo o favoritismo e assegurando que todos sejam tratados igualitariamente (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
Portanto, a abordagem de redes segundo Goldsmith e Eggers (2006, p.55) “permite que agentes governamentais inovadores cumpram o importante papel do governo de solucionar problemas sociais com o apoio - e não a superação – dos elementos funcionais da sociedade civil”.
O quadro 2 apresenta duas abordagens de governo e suas principais características.
Governo Hierárquico Governo em Rede
- Rígido - Flexível e Hábil
- Verticalização - Horizontalização/Verticalização
- Isola Gerentes Intermediários - Abre Parceiras
- Retarda Processos e Tomada de Decisões -Dissemina Prática Bem Sucedida
- Não Remaneja Pessoas - Inovação na Rede
- Tamanho Único - Otimiza Processos e Decisões
- Falta de Escala - Alavanca Recursos
- Mal Equipado - Se Especializa
- Lento nas contratações, demissões e nomeações
- Otimiza Contratações, Demissões e Nomeações
- Centralizado - Descentralizado
- Prestador de Serviços - Provedor
Quadro 2 - Modelo de Governo Hierárquico e Governo Burocrático Fonte: Elaborado pelo autor
Para que haja o sucesso de um programa, há a necessidade de que o gestor da rede domine os desafios de governar em rede, ou seja, alinhar metas, oferecer supervisão, prevenir o colapso da comunicação, coordenar múltiplos parceiros, gerenciar a tensão ente competição e colaboração e, por fim, superar a falta de dados e de habilidades. Caso não tenha esse domínio, o programa poderá estar fadado ao fracasso (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
A capacidade de administrar servidores públicos não é adequada para a administração de um governo em rede. Uma boa capacidade de formar redes demanda a participação de indivíduos com ampla experiência e com habilidades para perceber como diferentes configurações produzem diferentes resultados (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
Objetivando aumentar as chances de sucesso para um governo em rede, Goldsmith e Eggers apresentam, conforme ilustrado na Tabela 1, aspectos que favorecem um modelo de prestação de serviço em rede e outras que melhor se adequam ao modelo burocrático tradicional.
Tabela 1 – Fatores que determinam a escolha de um modelo de governança por parte de um governo
Fatores que favorecem o modelo em rede Fatores que favorecem o modelo hierárquico
Necessidade de flexibilidade Preferência pela estabilidade
Necessidade de respostas diferenciadas para clientes Necessidades de respostas uniformes, baseada em regras
Necessidades de diversas habilidades Necessidade de apenas uma única habilidade
Muitos atores privados potenciais disponíveis O governo é o fornecedor predominante Clareza em termos de resultados ou produtos
desejados
O resultado é ambíguo
Setor privado preenche as lacunas de habilidades O governo tem a experiência necessária
Essencial alavancar recursos privados Capacidade externa não é importante
Os parceiros têm maior alcance ou credibilidade O governo tem experiência com cidadãos nessa área Serviços múltiplos atingem o mesmo cliente O serviço é relativamente independente
Terceiros podem prestar o serviço ou alcançar a meta a um custo menor do que o governo
É mais econômico prestar o serviço internamente
Tecnologia em rápida mudança O serviço não é afetado por mudanças de tecnologia
Múltiplos níveis de governo prestam o serviço Um único nível do governo presta o serviço Múltiplas agências utilizam ou necessitam de funções
similares
Uma mesma agência utiliza ou necessita de funções semelhantes
Fonte: Golsdmith e Eggers (2006, p.74)
Um projetista de rede tem por tarefa a identificação de possíveis parceiros, a reunião de todos os stakeholders relevantes, a análise das atuais operações internas, a determinação e comunicação a todos os membros das expectativas relativas ao funcionamento da rede, a montagem e a conexão de suas partes, a elaboração das estratégias para mantê-la e, por fim, ativá-la (AGRANOFF e MCGUIRE (1999) apud GOLDSMITH E EGGERS (2006).
A governança, portanto, tem o papel de estruturar o fluxo de informações e recursos dentro da rede (GOLDSMITH e EGGERS, 2006). Nesse âmbito os consórcios intermunicipais de saúde ajudam o governo no alcance de seus objetivos em termos operacionais de fazer valer as políticas públicas, sendo eles fiscalizados pelo próprio governo que os concederem direitos e deveres na execução de suas ações.