Governo Lula e a redefinição da imagem e do papel dos fundos de pensão

Até o governo Lula, os fundos de pensão eram remetidos à ideia de corrupção e ilegitimidade em função das grandes somas que acumulavam e da ausência de mecanismos de fiscalização e transparência42_{. Além disso, havia uma permanente preocupação com a}

possibilidade de sua insolvência ou falência, dado o contexto da instabilidade econômica, característico dos anos 1980 e 1990. Contudo, como mostra Jardim (2009a), a partir de um discurso de inclusão social via fundos de pensão, de desenvolvimento da “cultura previdenciária” e da coletivização dos riscos, o governo Lula iniciou uma campanha que buscou trazer o conceito de solidariedade aos fundos de pensão, até então presentes apenas no modelo previdenciário de repartição e não de capitalização.

O projeto político de estímulo aos fundos de pensão conduzido pelos governos do PT estava amparado em três motivações principais: uma de caráter social, que identificava a necessidade de ampliação da previdência complementar, particularmente dos fundos de pensão, mediante o diagnóstico de déficit na previdência social; uma de caráter político, que via nos fundos de pensão a possibilidade de maior participação dos trabalhadores e sindicatos em sua gestão, garantido os interesses do trabalho sobre o capital; e uma de caráter econômico, que identificava nos fundos uma potencial fonte de financiamento de longo prazo (funding) ao desenvolvimento econômico nacional mediante investimentos produtivos.

Ao partir da premissa da existência de uma crise previdenciária, aderiu-se ao discurso oficial, propalado pelo mainstream, de que a previdência pública era incapaz de cumprir integralmente sua função de proteção social, dado que, do ponto de vista do trabalhador, o valor das pensões se mostrava relativamente baixo e, do ponto de vista orçamentário, insustentável. Era necessário, portanto, incentivar a previdência complementar, particularmente as entidades fechadas. Mas isso deveria ser feito a partir da construção de uma imagem positiva dos fundos de pensão, que se relacionasse ao bem-estar coletivo e do trabalhador, sem que fosse colocada em evidência a aparente contradição de tal política em relação à ideologia do programa do PT.

Para equacionar esse paradoxo, governo e membros do PT justificaram a política de estímulo aos fundos valendo-se do argumento da domesticação do capitalismo a partir de

42 _{O questionamento acerca da falta de transparência dos fundos de pensão envolvia, sobretudo, sua utilização nas} privatizações das empresas estatais. Um caso emblemático é o da privatização da Telebrás, no qual se constatou que a Previ, através da ingerência de membros do governo, havia beneficiado o banco Opportunity no leilão da empresa de telecomunicação.

suas próprias armas. Como mostra Jardim (2009a), a ideia inicial era tornar os fundos de pensão instrumentos de inclusão social, através da crescente participação de representantes dos trabalhadores em sua gestão, de solidariedade e seguridade, partindo da premissa de que é possível moralizar e humanizar o capitalismo desde que os interesses dos trabalhadores prevaleçam sobre os do capital. Essa estratégia do governo Lula em trazer a ideia de participação trabalhista nos fundos de pensão se insere dentro do marco geral de sua política de domesticação do capitalismo, que buscou conciliar os interesses entre capital e trabalho a partir da inserção dos trabalhadores, principalmente das classes populares, no mercado de trabalho e financeiro, visando à democratização do acesso à renda, ao consumo e ao crédito43_.

O projeto do governo e de lideranças do PT baseava-se na premissa de que os fundos de pensão podiam dar ao trabalhador o controle do capital, possibilitando a construção de uma nova relação capital-trabalho a partir da cogestão dos fundos – entre especialistas do mercado financeiro e representantes da classe trabalhadora – e da redefinição dos seus critérios de decisão, considerando o ponto de vista e o interesse do trabalhador. A estratégia consistia em transformar a imagem negativa que os fundos tinham no passado, ligada quase sempre ao caráter corruptivo e rentista, em uma instituição na qual os trabalhadores pudessem ter o controle do capital e de suas decisões de investimento.

Além disso, acreditava-se que os fundos de pensão poderiam servir como instrumento de luta contra o processo de financeirização da economia. Por mais contraditória que possa parecer essa possibilidade, dado que um fundo de pensão é, por excelência, a materialização da finança no espaço da aposentadoria, seus defensores argumentavam que os investimentos deveriam se direcionar a atividades produtivas e “éticas”, contribuindo, dessa forma, para frear as práticas rentistas e especulativas e, ao mesmo tempo, estimular o nível de atividade econômica, gerando emprego e renda, a partir de investimentos em infraestrutura. Em resumo, defendia-se que o objetivo dos fundos deveria ser a rentabilidade, mas na condição de uma finalidade produtiva. Como será visto posteriormente, trata-se de uma visão ancorada na

43 _{Um dos elementos que permitem compreender a inserção social das camadas mais pobres durante o governo} Lula é a política de crédito, particularmente a de microcrédito. Contando com o apoio de bancos públicos – como Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, além do próprio BNDES – na disponibilização linhas de créditos mais acessíveis e baratos à população, foi possível ampliar o nível de consumo e o acesso dos setores mais pobres a bens antes inacessíveis. A combinação entre as políticas de valorização do salário mínimo e de transferência de renda, como o Bolsa Família, também contribuiu nesse sentido, permitindo a elevação da renda, principalmente da base da pirâmide social. Esse processo, por sua vez, possibilitou a inserção desses segmentos não apenas na esfera do consumo, mas também no mercado de trabalho e financeiro. Além da política de microcrédito, vários outros projetos sinalizaram a aproximação do governo Lula com o mercado, como as Parcerias Público-Privado, a utilização do FGTS no mercado financeiro, a criação do Banco Popular em 2004 e os empréstimos consignados.

teoria desenvolvimentista, que identifica nos fundos de pensão uma possibilidade de fonte de financiamento de longo prazo a investimentos produtivos e ao desenvolvimento nacional.

Desde a campanha presidencial de 2002, o PT vinha defendendo a necessidade de ampliação da previdência privada e dos fundos de pensão, como instrumento de funding ao desenvolvimento econômico do país, conforme se identifica nesse trecho do programa do partido.

Quanto ao terceiro pilar do atual sistema previdenciário brasileiro, a previdência complementar, que pode ser exercida por fundos de pensão patrocinados por empresas ou instituídos por sindicatos (conforme a Lei Complementar 109), voltada para aqueles trabalhadores que querem renda adicional além da garantida pelos regimes básicos, deve ser entendida também como poderoso instrumento de fortalecimento do mercado interno futuro e fonte de poupança de longo prazo para o desenvolvimento do país. É necessário crescimento e fortalecimento dessa instituição por meio de mecanismos de incentivo (COMITÊ DE PROGRAMA DE GOVERNO, 2002, § 57).

Assim, ao serem ressignificados, os fundos de pensão passaram a entrar na agenda política do governo Lula como parte do projeto estratégico para o desenvolvimento do país. O novo papel atribuído aos fundos como instrumento de desenvolvimento fica claro nessa declaração do advogado especialista em Direito Previdenciário e ex-secretário da Previdência Complementar entre 2003 e 2006, Adacir Reis (apud JARDIM, 2009a: 57-58).

Os fundos de pensão inserem-se num projeto estratégico do país, cujo objetivo é o desenvolvimento econômico sustentado e a igualdade social. Como mobilizadores de recursos com perfil de longo prazo, os fundos de pensão podem, na visão do Governo Lula, protagonizar um novo ciclo de crescimento da poupança previdenciária nacional. Este compromisso governamental é também uma exigência da Lei Complementar nº 109, que se constituiu num novo aparato de regulação e fiscalização da Previdência Complementar.

Dirigentes dos principais fundos do Brasil, juntamente com membros do setor financeiro (sobretudo dos bancos públicos), apoiaram a proposta de fomento ao sistema de fundos de pensão sustentado pelo PT, que, em seu discurso, buscava cada vez mais estabelecer uma convergência de interesses entre trabalhadores e mercado financeiro. A proposta de conciliação entre os interesses aparentemente antagônicos desses dois atores torna-se clara na interlocução que o presidente Lula buscou firmar entre os dirigentes tradicionais dos fundos (formados por altos executivos ligados ao mercado financeiro) e seus antigos interlocutores, formados fundamentalmente pelo movimento sindical, que deram apoio político e ideológico à política de estímulo aos fundos de pensão.

A seguir, serão investigadas de maneira mais detalhada as três principais motivações que justificaram a política de estímulo aos fundos de pensão no governo Lula, as

medidas tomadas nesse sentido e seus desdobramentos. Primeiramente, será analisada a reforma previdenciária de 2003 como medida de ampliação da previdência complementar, representando o âmbito social da política. Em um segundo momento, será detalhada a estratégia de desenvolvimento desenhada para os fundos de pensão enquanto instrumentos de financiamento de longo prazo, representando o âmbito econômico que justifica a política. E finalmente será discutida a proposta de domesticação do capitalismo brasileiro mediante a crescente participação sindical na gestão dos fundos de pensão, compondo a dimensão política do projeto de governo.

2.2 Dimensão social: reforma previdenciária de 2003 e seus efeitos potenciais sobre a