Gratuidade do Transporte Coletivo para Estudantes

Sobre a gratuidade no transporte coletivo para os estudantes, desde que,

devidamente identificados, localizamos três proposições, as quais são anteriores aos

principais programas de transporte escolar. O PL nº 1025/1999, do Deputado

Eduardo Paes (PFL/RJ), prevê a garantia da passagem gratuita nos ônibus

intramunicipais ou que liguem municípios de uma mesma região metropolitana aos

estudantes uniformizados ou que apresentem documentação da condição de aluno

do ensino Primário, Secundário, Universitário ou de escola Técnica. Arquivado de

acordo com art. 133 do RICD; o PL nº 2769/2000, do Deputado Eurípedes Miranda

(PDT/RO), assegura aos alunos do Ensino Fundamental e Médio matriculados na

rede pública urbana ou rural, distantes de suas moradias, a utilização do transporte

coletivo gratuitamente, desde que uniformizados e com passe fornecido pela escola.

Arquivado de acordo com art. 133 do RICD; e a PEC nº 295/2000, de autoria da

Deputada Almerinda de Carvalho (PFL/RJ e outros), visa acrescentar ao parágrafo

205 da CF/1988 a gratuidade no transporte coletivo para os estudantes, determina

garantir aos estudantes do Ensino Fundamental e Médio, matriculados em

estabelecimentos da rede pública e privada, a gratuidade nos Sistemas de

Transportes Públicos Coletivos. O objetivo da proposta é diminuir a evasão escolar.

O relator Deputado Fernando Coruja votou pela admissibilidade.

O desconto de 50% no transporte público coletivo interestadual para os

estudantes está em quatro proposições. O PL nº 5173/2001, apresentado pela

Deputada Nair Xavier Lobo (PMDB/GO) define que os estudantes do Ensino Médio e

Superior terão desconto de 50% no transporte público coletivo rodoviário

interestadual de passageiros, o qual será custeado pelo Orçamento Geral da União.

O relator Deputado Chico da Princesa (PL/PR) votou pela aprovação do projeto,

apresentou emenda estabelecendo que o desconto se destine para os estudantes

carentes do Ensino Médio e Superior que assim comprovarem. O PL nº 154/2003,

do Deputado Maurício Rabelo (PL/TO) propõe 50% de desconto no transporte

público coletivo rodoviário interestadual de passageiros para o estudante

comprovadamente carente, quando o local de domicílio não ofertar Ensino Médio e

Superior. A fonte de custeio do benefício será o Orçamento Geral da União. O

relator Deputado Gonzaga Patriota (PSB/PE) vota pela rejeição da proposta e faz

seu parecer pautado pela dificuldade em estabelecer critérios para a definição de

estudante carente e aponta o financiamento para o desconto como outro problema.

Já o Deputado Humberto Michiles (PL/AM) da Comissão Educação e Cultura

(CEC)

⁵⁶

votou favorável, pois entende que viabiliza ou facilita o acesso ao ensino

escolar. O PL nº 829/2007, do Deputado Sandro Mabel (PR/GO) define desconto de

50% para estudantes do Ensino Fundamental, Médio e Superior no transporte

coletivo rodoviário, que interliga municípios vizinhos de estados diferentes. O

beneficio será financiado com recursos do Orçamento da União. E, o PL nº

4071/2008, de autoria do Deputado Juvenil (PRTB/MG), visa instituir o Programa

Especial de Transporte Estudantil (PETE), destinado à concessão de gratuidade ou

desconto de 50% no transporte público coletivo para os estudantes do Ensino

Fundamental e Médio e Superior de qualquer instituição de ensino reconhecida pelo

Ministério da Educação. A proposta define a gratuidade ou o desconto conforme a

comprovação pela renda familiar mensal per capita e define forma de utilização do

transporte.

56

A Comissão de Educação, entre 2004 e 2012, recebeu a denominação de Comissão de Educação e Cultura.

Para compreender a quem beneficiariam essas propostas utilizamos a

justificativa apresentada no PL nº 154/2003, que esclarece a dificuldade enfrentada

por muitos estudantes, os quais precisam se deslocar entre residência e escola de

diferentes estados. Para isso cita:

Entre vários exemplos podemos citar a área do Sul do Estado do Mato Grosso do Sul, onde muitos alunos residentes nos municípios de Naviraí, Itaquiraí, Iguatemi, Eldorado e Mundo Novo estudam em Guaíra, Estado do Paraná (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2003, p. 2).

O PL nº 829/2007 lembra da diversidade e da vastidão territorial que

compreende o Brasil e traz ainda outros exemplos:

Terezina, capital do Estado do Piauí, e Timão, município maranhense; Petrolina, no Estado de Pernambuco, e Juazeiro, na Bahia; como também o Distrito Federal e os municípios goianos limítrofes de Valparaízo, Luisiânia, Santo Antônio do Descoberto, entre outros, e Unaí, no Estado de Minas Gerais são exemplos da inter-relação de áreas de influência recíproca (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2007, s.p.).

Sabendo das propostas apresentadas na Câmara dos Deputados, seguimos a

nossa análise discutindo os programas vigentes de transporte escolar. A origem de

programas para o transporte escolar tem início em 1986, quando é publicada no

Diário Oficial da União (DOU) a Portaria nº 86, do MEC, a qual institui o Programa

Nacional de Transporte Escolar (PNTE), que tem por objetivo financiar a compra de

veículos para transporte de escolares, por governos municipais. Porém essa

iniciativa ficou oito anos no papel. Somente em 1994 que o programa é criado e

colocado em prática pela Portaria Ministerial nº 955, do MEC.

Enquanto um programa de assistência financeira voluntária, o convênio entre

o governo federal e estados e municípios estava atrelado à elaboração de Planos

de Trabalho Anuais, porém Moura e Cruz (2013) destacam que a cada ano o PNTE

sofria alterações nos seus critérios, e a definição dos municípios a serem

contemplados não estava condicionada unicamente a avaliação do Plano de

Trabalho Anual, mas ―os intervenientes político-partidários foram determinantes para

a distribuição dos recursos do PNTE‖ (MOURA e CRUZ, 2013, p. 4).

O alcance do PNTE inicialmente foi reduzido. Em 1997 foram atendidos

apenas 414 municípios, já em 1998 são atendidos 1.558 municípios em decorrência

da significativa quantidade de verbas repassadas. Porém em 1999 o programa não

foi executado por falta de recursos financeiros. Após várias modificações o PNTE foi

extinto em 2007 (ARRUDA; ALMEIDA; SOUZA, 2006).

No entanto, em 2004 já havia sido instituído o Programa Nacional de Apoio ao

Transporte do Escolar (PNATE), pela Lei nº 10.880/2004, que na versão original

apresenta o objetivo de ―oferecer transporte escolar aos alunos do ensino

fundamental público, residentes em área rural, por meio de assistência financeira,

em caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios [...]‖

(BRASIL, 2004).

O governo federal assume os investimentos necessários somente com a

etapa da educação constitucionalmente obrigatória, as demais etapas da educação

não possuem programa específico ficando sob a responsabilidade dos estados e

municípios. Vale lembrar que, estados e municípios são desiguais, principalmente,

muitos municípios brasileiros são marcados pela pobreza, onde a administração é

realizada com baixos recursos.

Somente com a EC nº 59/2009 o atendimento do Programa é ampliado para

os alunos de toda a Educação Básica residentes na zona rural, redefinindo o papel

do Estado na garantia do direito à educação e a ação do governo federal neste

processo.

O PNATE é executado pelo FNDE, a transferência de recursos financeiros é

automática para os estados, Distrito Federal e municípios, até 2015 o repasse

acontecia em nove parcelas, de março a novembro. A Resolução nº 5, de 28 de

maio de 2015, no art. 6º, estabeleceu que a partir de 2016 os recursos serão

repassados em 10 parcelas, no período de fevereiro a novembro.

O cálculo do recurso do PNATE tem como base o número de alunos da

Educação Básica pública, residentes em área rural e que utilizam o transporte

escolar, informados no Censo Escolar do INEP do ano anterior. O programa consta

de critérios objetivos para o repasse a cada município, sendo: percentual da

população rural do município, área do município, percentual da população abaixo da

linha de pobreza e o IDEB.

TABELA 7: EXECUÇÃO FINANCEIRA DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS E NÚMERO DE ALUNOS BENEFICIADOS COM O PNATE (BRASIL-2014)

Ano Valores Transferidos (R$) Alunos Beneficiados (milhões) 2004 240.998.644,66 3,2 2005 246.931.651,50 3,2 2006 275.995.250,22 3,3 2007 291.994.969,03 3,4 2008 289.587.265,75 3,2 2009 418.976.595,54 4,6 2010 596.461.274,66 4,6 2011 573.815.057,44 4,5 2012 591.216.004,75 4,5 2013 581.399.889,47 4,2 2014 580.717.121,63 4,5

Fonte: Dados Estatísticos FNDE Dados organizados pela autora

A tabela 7 nos mostra uma oscilação crescente e decrescente nos valores

transferidos, como também no número de alunos; aqui vale lembrar que em 2009 o

atendimento de alunos foi ampliado devido a aprovação da Lei nº 11.947/2009.

A maior parte da responsabilidade de oferta e financiamento tem ficado a

cargo dos municípios e o valor repassado pelo PNATE não deixa dúvidas da sua

natureza suplementar, conforme prevê o inciso VII, art. 208, da CF/1988. Em 2005 o

valor do PNATE não passava de 10% do montante dos recursos gastos pelos

municípios (PERGHER, 2013).

Com o objetivo de ampliar o acesso e a permanência na escola dos

estudantes da Educação Básica do campo que é criado o Programa Caminho da

Escola em 28 de março de 2007. Quando o PDE foi implantado o Programa

Caminho da Escola já havia sido criado, mas constitui uma das ações consideradas

e realizadas pelo PDE.

Inicialmente, o Programa Caminho da Escola, beneficiava os alunos da

Educação Básica da rede pública residentes em áreas rurais. A Resolução nº

45/2013 no art. 4º estende o programa ao autorizar o atendimento de estudantes da

zona urbana e da Educação Superior, desde que não haja prejuízo aos estudantes

residentes na zona rural matriculados na Educação Básica.

Na página eletrônica, o FNDE expõe a aquisição de ônibus pelo Programa

Caminho da Escola. Entre os anos de 2008 a 2010 são beneficiados 3.826

municípios com a compra de 12.091 ônibus escolares, para tanto foi investido o

montante de R$ 2.061.713.700,00.

Cabe aqui recordar que evidenciamos, mesmo que tímido, um movimento de

crescimento de matrículas do Ensino Médio no campo, que pode estar atrelado a

uma política de transporte escolar para os alunos que residem na zona rural,

todavia, essa é uma política que constitui uma dívida com a educação do campo, já

que revelamos a grande desigualdade do direito à educação entre a cidade e o

campo.

Além do PNATE e do Caminho da Escola, estados e municípios precisam de

programas locais, com regulamentação própria, de transporte escolar ou passes

escolares para atender seus estudantes. Para Fabíula de Paula Secchin, promotora

de Justiça do Centro de Apoio da Educação do Ministério Público do Estado do

Espírito Santo, os estudantes matriculados em escolas a mais de 2km de suas

residências deveriam ter direito ao transporte gratuito (PEREIRA, 2013).

O FNDE disponibiliza em sua página eletrônica um Caderno de Informações

Técnicas definindo os parâmetros para os veículos escolares. O transporte escolar e

o seu respectivo condutor é ainda normatizado pela Lei nº 9.503, de 1997 (Código

de Trânsito Brasileiro), nos art. 136 a 138.

Mesmo diante dos programas e da normatização para a condução do

transporte escolar, a Revista Escola Pública, na reportagem ―A encruzilhada do

transporte‖ de junho/julho de 2013 denuncia que acidentes envolvendo o transporte

escolar, inclusive fatais, ainda são uma realidade e, que os recursos do governo

federal para os programas já descritos aqui são insuficientes, assim, ―o caminhão

'pau de arara' e as longas horas de viagem, ainda fazem parte do cotidiano escolar

de muitas crianças nos tortuosos caminhos que as levam até as escolas brasileiras‖

(PEREIRA, 2013, s.p.).

Entre a regulamentação para o ônibus escolar encontramos a obrigatoriedade

do uso de cinto de segurança, tacógrafo, inspeções regulares e número adequado

de passageiros. No entanto, Pereira (2013, s.p.) evidencia que ―70% da frota que

atende os alunos em todo o país têm entre 10 e 20 anos. Alguns veículos

encontrados chegavam a acumular 70 anos de prestação de serviço à comunidade.‖

Após essa breve contextualização das políticas de transporte escolar

vigentes, percebemos que persiste a insuficiência de recursos que prejudicam a

universalização do acesso à educação. Perduram noticiários que relatam o difícil

cotidiano de estudantes e professores que precisam percorrer quilômetros de

distância, por estradas em péssimas condições para chegar à escola, sendo que

transporte escolar não é garantia de que todo o trajeto será realizado com veículo,

muitas vezes as estradas, que pioram em dias de chuva, não permitem o acesso

dos transportes escolares, assim não são raros os noticiários que flagram o

descumprimento do direito à educação.

Nesta perspectiva, as proposições que descrevemos poderiam trazer

significativos avanços no debate sobre o transporte escolar, não fosse pelas

restrições da organização federativa, que os parlamentares simplesmente ignoram

no momento de construção da proposta, na apresentação à Mesa Diretora

⁵⁷

e as

Comissões, pois projetos de lei que ferem a colaboração federativa e as atribuições

de execução não deveriam tramitar no Congresso, hipertrofiando o processo

legislativo.

Segundo o nosso pacto federativo, o transporte de passageiros interestadual

e internacional é de responsabilidade da União, transporte intermunicipal dos

Estados e o transporte urbano cabe ao Município. Assim, proposições que invadem

a competência administrativa são consideradas inconstitucionais.

Consentir benefício no transporte público da administração Estadual e

Municipal cabe a estes entes, uma vez que, implica na previsão de recursos que

pode originar inclusive no aumento da tarifa. Portanto, as proposições que aqui

pontuamos são inconstitucionais e poderiam ter sido vedadas na apresentação à

Mesa. Além disso, se as proposições incluem condição orçamentária é necessário a

sua previsão com origem dos recursos, neste aspecto as proposições carecem de

juridicidade

⁵⁸

.

Os programas complementares pelos estados e municípios carecem de uma

legislação que regule este serviço, muitos oferecem passe escolar, do qual, em

57

Conforme explica o Portal da Câmara dos Deputados, a Mesa Diretora é responsável pela direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da Casa. Na tramitação da proposição, esta deve ser apresentada da Mesa Diretora que a despacha para as Comissões Competentes

58

Sobre o conceito de Juridicidade ver: OLIVEIRA, L. H. S. Análise de Juridicidade de

Proposições Legislativas. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, agosto/2014 (Texto para Discussão nº 151). Disponível em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 09 dez. 2015.

alguns casos é cobrado 50% do valor da passagem. Portanto, uma proposta de lei

que vise normatizar a nível nacional a utilização do transporte coletivo pelos

estudantes mostra no mínimo a preocupação da isonomia, considerando as

diferentes possibilidades de transporte na cidade e no campo e as diversas

condições de estradas no Brasil, para no mínimo, tentar evitar relatos como:

[...] ocorrido em agosto do ano passado, uma menina de 16 anos morreu após cair do transporte escolar e ser atropelada. O caso ocorreu em Viçosa do Ceará (CE). Ela estava em um veículo particular, que prestava serviço à prefeitura e transitava com a porta aberta (PEREIRA, 2013, s.p.).

A ausência de uma lei que regulamente sobre os estudantes da cidade que

frequentam escolas longe de suas residências pode contribuir para diminuir o

abandono escolar. Em se tratando de transporte interestadual, temos o agravante do

preço da passagem, que normalmente é ainda mais cara. Percebemos assim, que o

governo federal tem papel significativo para garantir o direito à educação com

parâmetros proporcionais a todos.

No entanto, os parlamentares, que propuseram tais propostas e aqueles que

votaram pela aprovação, ignoram os princípios da constitucionalidade, tornando-a

ineficaz a sua atuação no Congresso e ainda avolumando as Comissões de

proposições sem condições de aprovação.

No documento O ENSINO MÉDIO E O DIREITO À EDUCAÇÃO NAS PROPOSIÇÕES DO PODER LEGISLATIVO FEDERAL (1997-2014) (páginas 114-121)