Para se avançar o trabalho de construção de um novo referencial teórico para o Direito Ambiental, na perspectiva do diálogo interdisciplinar como condição da sua efetividade e, por conseqüência, da Política Ambiental, se faz necessário, para a integração do trabalho com as outras áreas do conhecimento, inter-relacionadas com a questão ambiental, tomar como ponto de partida noções gerais da estrutura normativa brasileira que fundamenta, de maneira geral, a ciência jurídica como um todo.
Assim, conforme comentado no item anterior, a lei é o principal expressão do Direito e a Constituição Federal é a lei suprema e mais importante dentro de todo o conjunto de leis. Segundo Kelsen (1996) a Constituição é o fundamento de validade de toda a ordem jurídica.
É a Constituição que confere unidade ao sistema nacional de leis, sendo que, no sistema constitucional brasileiro, nenhuma lei infraconstitucional (abaixo da Constituição) pode ser contrária ao conteúdo das leis constitucionais.
Em linhas gerais, a Constituição Federal brasileira, publicada em 04 de
45 Segundo Kelsen (1996, p. 247): ―A ordem jurídica não é um sistema de normas no mesmo plano, situadas umas ao lado das outras, mas é uma construção escalonada de diferentes camadas ou níveis de normas jurídicas. A sua unidade é produto da conexão de dependência que resulta do fato de a validade de uma norma, que foi produzida de acordo com uma outra norma, se apoiar sobre essa outra norma, cuja produção, por sua vez é determinada por outra; e assim por diante, até abicar finalmente na norma fundamental – pressuposta. A norma fundamental – hipotética, nestes termos – é, portanto, o fundamento de validade último que constitui a unidade desta interconexão criadora.”
agosto de 1988, contém as regras fundamentais referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo, distribuição de competências, Direitos, garantias e deveres do cidadão nas mais variadas perspectivas. Sob a perspectiva ambiental, é o artigo 22546 (com seus parágrafos e incisos) da Constituição Federal que define as regras e diretrizes fundamentais que vão direcionar a aplicação e criação de todo o conjunto da legislação ambiental brasileira.
Na perspectiva da hierarquia das normas jurídicas, pregada por Kelsen (1996), a Constituição Federal estaria situada no vértice de todo o sistema legal (no topo da pirâmide legal), servindo como fundamento de validade das demais disposições legais, que devem respeitar o conteúdo constitucional.
A Constituição Federal brasileira, assim como o Direito, não têm um conteúdo definitivo, havendo possibilidades de reformas no seu texto de acordo com as novas demandas da sociedade que impliquem em necessidades de modificações nas previsões constitucionais47. A possibilidade de alteração das normas constitucionais se dá através de um processo legislativo especial e restrito (quanto ao conteúdo e os critérios de aprovação) e, uma vez aprovado dá origem às chamadas Emendas Constitucionais48.
Com a aprovação da Emenda Constitucional ela passa a ingressar no
46 ―Todos têm Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.‖
47 É importante frisar que existem limitações ao poder de reformar a Constituição, conhecidas como cláusulas pétreas, que vêm previstas no parágrafo 4º do art. 60, em que se proíbe a reforma do texto constitucional que venha a abolir: I – a forma federativa do Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os Direitos e garantias individuais.
48 Cabe dizer que todo o processo legislativo subseqüente à Constituição Federal está previsto no seu art. 59 e compreende: I – emendas à Constituição; II – leis complementares; III – leis ordinárias; IV – leis delegadas; V – medidas provisórias; VI – decretos legislativos; VII – resoluções. No presente trabalho serão analisados os processos legislativos mais relacionados com as questões ambientais.
ordenamento jurídico com força de preceito constitucional, na mesma hierarquia das demais normas constitucionais.
Na lógica da pirâmide normativa, abaixo das Emendas Constitucionais estão as Leis Complementares, que também tratam de questões de grande importância, mas que não ficaram a critério de regulamentação da própria Constituição para evitar a dificuldade de futuras alterações.
Apesar de ser um critério legislativo um pouco mais flexível do que das Emendas Constitucionais, o critério de elaboração de uma Lei Complementar é mais rígido do que das Leis Ordinárias, para se evitar constantes alterações no seu conteúdo. Em outras palavras, a Constituição Federal reserva às Leis Complementares o papel exclusivo de regulamentar determinadas matérias, cujo quorum para a sua aprovação é de maioria absoluta (art. 69 da CF), primeiro número inteiro subseqüente à divisão por dois de todos os membros das Casas Legislativas (Câmara e Senado). Já as Leis Ordinárias têm como critério de votação a maioria simples, definida a partir dos parlamentares presentes nas sessões. Segundo Moraes (2001), a diferença quanto aos critérios de aprovação evidencia uma maior hierarquia da Lei Complementar, que só pode ser aprovada por maioria absoluta, sobre a Lei Ordinária, que pode ser aprovada por maioria simples. Cabe ressaltar também que tanto as Leis Complementares quanto as Leis Ordinárias podem ser editadas em todos os entes federativos, União, Estados, Distrito Federal e Municípios tratando dos mais diversos aspectos de interesse da sociedade, inclusive sobre as questões ambientais.
Até agora todas as manifestações analisadas sob a perspectiva da pirâmide normativa foram de iniciativa do Poder Legislativo. No entanto, segundo o art. 62 da Constituição Federal, em casos de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar Medidas Provisórias, com força de lei,
devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional49. Deve-se ressaltar que a Emenda Constitucional 32/2001, acrescentou o parágrafo § 3º ao art. 62 da CF, no sentido em que as medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
Assim, as Medidas Provisórias, que deveriam ter caráter excepcional de urgência e relevância, a serem atendidos para sua edição, mas que vêm sendo constantemente distorcidas nos seus recorrentes usos, mesmo sendo editadas pelo Poder Executivo, tem força de lei e integram a pirâmide legal na mesma hierarquia das Leis Ordinárias. Cabe dizer que os chefes dos Poderes Executivos Estadual e Municipal (Governadores e Prefeitos) também podem editar Medidas Provisórias.
Continuando a análise da pirâmide legal, tem-se na sua base hierárquica todo um conjunto de atos normativos que produzem seus efeitos legais na forma de Decretos, Resoluções, Portarias, Instruções e etc., que são muito utilizados para regulamentar questões ambientais e cuja edição cabe, em princípio, aos órgãos do Poder Executivo50, mas que as autoridades do Poder
49 Cabe ressaltar que ao instituir a figura da Medida Provisória, a Constituição Federal de 1988 acabou com a figura do Decreto-Lei que apresentava características similares à MP.
50 Vale destacar que em termos de criação de legislação ambiental o mais comum tem sido o legislador (Poder Legislativo) optar pela promulgação de leis ordinárias com conteúdos mais gerais, deixando para o Poder Executivo a tarefa de, através de seus atos normativos, detalhar o alcance da legislação. Assim, tem-se comumente optado por deixar o detalhamento para quem irá executar a lei, no caso através dos atos normativos elaborados pelo Poder Executivo que procuram dar vazão às Políticas Públicas Ambientais. E cada vez mais esse processo de busca de maior efetividade tem representando a inserção de ferramentas de Gestão na regulamentação das leis. Essa mesma lógica tem sido também direcionada para a relação entre os entes federativos, ou seja, a União edita legislações com conteúdo geral, ficando para estados e municípios a regulamentação, nos limites das competências estabelecidas pelo texto constitucional. Na verdade o detalhamento (a regulamentação) das leis acaba sendo uma forma de se buscar maior efetividade por parte daquele poder que irá executar a lei.
Legislativo e do Poder Judiciário também têm competência para editá-los quando exercem atividades administrativas.
Procurando conceituar essas formas de atos normativos que também tem força de lei e devem respeitar toda a estrutura de pirâmide legal, na perspectiva de trabalho interdisciplinar, no sentido de integrar a lógica geral do Direito a outras áreas do conhecimento, temos como principais formas de expressão, principalmente quanto ao conteúdo ambiental:
O Decreto, que é o ato administrativo de competência exclusiva do Chefe do Executivo, só pode ser editado pelo Presidente da República, Governadores e Prefeitos. O Decreto tem como característica regulamentar de forma geral o conteúdo das leis ordinárias, explicitando as previsões legais e prevendo medidas para a sua execução, não podendo contrariar os preceitos fixados pela lei.
A Resolução, que é o ato administrativo normativo, editado por autoridades de alto escalão ou por dirigente de órgão colegiado (exemplo: Resolução CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente - assinada pelo presidente do referido órgão), tem como objetivo regulamentar normas sobre matéria de competência do órgão. Não pode contrariar a Constituição, as leis nem o decreto.
A Portaria é um ato administrativo editado com finalidades e alcance diversificados. No tocante à competência, de regra são editadas por chefes ou diretores de órgãos da Administração Pública. Comumente se utiliza a portaria para nomeação, designação, aposentadoria, promoção, acesso, remoção, formação de comissões e grupos de trabalho, instauração de sindicâncias e processos disciplinares.
A Instrução é ato administrativo editado por superior hierárquico com a finalidade de fixar diretrizes aos subordinados no tocante ao modo de realização de serviços ou atividades. Doutrinariamente deveria repercutir somente no âmbito interno do órgão administrativo, mas, no Brasil nem sempre a instrução acarreta somente tal efeito, por vezes é utilizada para decisões de repercussões externas (MEDAUAR, 2005).
A figura abaixo, de forma geral, ilustra a pirâmide normativa com base nas manifestações legais e sua respectiva hierarquia:
Figura 1 – Pirâmide representativa da hierarquia das manifestações legais. Fonte: Adaptado de KELSEN, 1996.
Leis Complementares
Leis Ordinárias (Federais, Estaduais e Municipais) e Medidas Provisórias
Atos Normativos (Decretos, Resoluções, Portarias, Instruções, etc.)
Tradicionalmente o Direito se manifesta e se opera através da aplicação dessas espécies normativas51, sendo que a sua efetividade está associada à harmonia e observância desses diversos níveis hierárquicos. Para a proposta do presente trabalho, a estrutura normativa é o ponto de partida para respostas à crise ambiental. Ponto de partida, pois para trazer resultados e respostas mais efetivas para os problemas ambientais contemporâneos ela depende da integração com saberes que transcendem os limites da lei e suas técnicas de aplicação.