Histórico da gestão dos recursos hídricos no Brasil

O século XX foi um século assinalado com a preocupação de gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil e no mundo. Este período foi marcada no Brasil com a criação das primeiras instituições públicas para tratar deste tema. Naquele período, diversas comissões foram criadas a fim de suprir as deficiências do Estado e se tornaram origem de vários órgãos federais; entre estes, a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS), destinada a combater a escassez de água no Nordeste e a atender, principalmente, aos apelos das oligarquias regionais agrárias.

Pode-se afirmar que a gestão pública da água teve seus antecedentes com a criação da Comissão de Estudos de Forças Hidráulicas, do Serviço Geológico e Mineralógico do Ministério da Agricultura. Em conjunto com o IOCS, iniciou-se a formulação de normas de regulamentação da propriedade e aproveitamento dos cursos d’água em todo o território nacional, presentes no Código de Águas que se discutia desde então. Este código dava prioridades ao setor urbano-industrial em detrimento das oligarquias rurais.

Em 1909, o governo brasileiro fundou a IOCS alterando, em 1919, para Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS). Foi desenvolvida uma política de construção de reservatórios na região Nordeste como estratégia de solução do problema da seca (ARAÚJO, 1982).

Já nos finais dos anos 1920, a população brasileira chegou a 17,5 milhões de pessoas, 80% ainda vivendo em zonas rurais. O serviço público de abastecimento de água era circunscrito às áreas mais densamente povoadas dos maiores centros urbanas. Grande parte do abastecimento era controlado por empresas particulares, muitas destas estrangeiras.

As atividades que utilizam água nos processos produtivos são seguintes: a geração de energia elétrica restringia-se a algumas poucas empresas de capitais britânico e americano. A irrigação agrícola destinava-se à produção meridional de arroz, a primeira cultura a ser produzida com o emprego de tecnologia moderna. Na região semiárida do Nordeste brasileiro, foi criado o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), com o propósito de minimizar o impacto das estiagens, embora com resultados insatisfatórios (IORIS, 2006).

Na década de 1930, houve processo de crescente de industrialização e que foi, responsável por taxa de crescimento da economia de 7% ao ano, entre 1945 e 1980. Esta fase tem como marco a revolução de 1930, caracterizando momento de transição política e econômica que terá continuidade até 1940, aproximadamente. Neste período, o Estado, com perfil nacionalista e estatizante, é fortalecido, passando por diversas reestruturações e apresentando melhor definição dos arranjos institucionais.

A partir da revolução de 1930 o governo de Getúlio Vargas designou a administração das águas do país à Diretoria de Águas, pertencente ao Ministério da Agricultura, além disso, o projeto de lei do Código de Águas foi remodelado e aprovado via o Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Este arcabouço legal foi instituído sob a égide de um estado centralizador de modo que,

Como consequência, a autoridade e o poder tendem a concentrar-se gradualmente em entidades públicas, de natureza burocrática, que trabalham com processos casuísticos e reativos destinados a aprovar concessões e autorizações de uso, licenciamento de obras, ações de fiscalização, de interdição ou multa, e demais ações formais de acordo com as atribuições de diversos escalões hierárquicos (SETTI; LIMA; CHAVES, 2001, p. 107). Aprovação do Código de Águas foi um marco importante neste tema, ainda vigente no país. Este tinha como objetivo geral, estabelecer regras de controle federal

para o aproveitamento dos recursos hídricos, principalmente com fins energéticos. Por sua vez, o código também formulava alguns princípios que podem ser considerados um dos primeiros instrumentos de controle do uso de recursos hídricos no país e a base para a gestão pública do setor de saneamento, sobretudo no que se refere à água para abastecimento.

O Código de Águas introduziu o sistema de outorgas, previu os usos múltiplos dos recursos hídricos e demarcou a necessidade de medidas de recuperação, proteção e conservação da qualidade das águas. Todavia, a sua regulamentação foi realizada apenas para o setor hidroelétrico. Sobre isto, Braga et al. (2006, p. 642) analisaram que, “de fato, o grande mandatário da regulação hídrica desde a década de 1920 até os anos 80 foi o setor de geração hidrelétrica, a princípio, de iniciativa do setor privado e, posteriormente, sob orientação do Estado”.

O Código de Águas constituía legislação bastante avançada na determinação dos múltiplos usos da água, apesar de este estar mais relacionado com aspectos quantitativos do uso da água para conciliar os usos agrícola, urbano e de geração de energia. Este código também criou as permissões volumétricas individuais de uso e fez a distinção entre os rios de domínio federal e estadual. As águas federais são aquelas que atravessam um ou mais estados ou estão localizadas em divisas estaduais ou com países vizinhos. As águas estaduais são aquelas situadas inteiramente nos limites do território de um estado (FERES e MOTTA, 2004)

Como parte integrante desse processo, a expansão da infraestrutura hídrica incluiu grandes investimentos e reconfiguração da estrutura administrativa. A expansão da hidroeletricidade foi fundamental para a industrialização e a urbanização no Brasil, uma vez que esta tecnologia é responsável por grande parte da matriz energética nacional. No setor de abastecimento de água, em 1934, é introduzido sistema mais centralizado de planejamento e é criado o Departamento Nacional de Obras Sanitárias (DNOS), com o objetivo de subvencionar as companhias municipais.

Nos anos de 1940, foi iniciado mais uma nova fase. A planificação normativa principiava a fazer parte tanto do pensamento como da prática dos governantes, os quais a percebiam como a forma mais “racional” de organização das informações, análise de problemas, tomada de decisões e controle da execução de políticas econômicas e financeiras.

Contudo, medidas intervencionistas já tinham sido adotadas por governos anteriores, desde o início do século, por intermédio dos diversos planos setoriais, mas estes ainda não possuíam a elaboração organizada de um “planejamento mais integrado” dos problemas. Assim, o poder público passou a ter participação mais ampla e sistemática nas questões econômicas e organizacionais do país, inclusive nas questões hídricas (SILVA, 1998).

As áreas de irrigação tiveram aumento de uma taxa de 30% por década, desde 1950, esses aumentos foram impulsionadas pelo planos das décadas de 1940 e 1950, e expandiram-se do Sul para outras regiões do país em especial, para o Sudeste e o Nordeste (CASTRO 2012). No semiárido, apesar de diversos projetos de irrigação e da criação da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco (CODEVASF), em 1948, e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959, a escassez de água continuou a afetar largas parcelas da população regional.