Histórico da Transparência Pública no Brasil

A transparência e o acesso à informação se constituem direitos do cidadão e dever da Administração Pública. Cabe ao Estado a atribuição de cientificar a população sobre seus direitos e estabelecer que a disponibilização da informação pública é a regra e o sigilo, a exceção. Com a promoção de uma cultura de abertura de informações, em âmbito governamental, o cidadão pode participar mais ativamente do processo democrático ao acompanhar e avaliar a implementação de políticas públicas ao fiscalizar a aplicação do dinheiro público (CGU, 2013).

Consoante o Manual da Lei de Acesso à Informação (CGU, 2013) a garantia do direito de acesso traz vantagens para a sociedade e para a Administração Pública, pois é um importante requisito para a luta contra a corrupção. O acesso às informações públicas possibilita uma participação ativa da sociedade nas ações governamentais e, consequentemente, traz inúmeros ganhos, tais como:

 Prevenção da corrupção: com acesso às informações públicas os cidadãos têm mais condições de monitorar as decisões de interesse público. O acompanhamento da gestão

pública pela sociedade é um complemento indispensável à fiscalização exercida pelos órgãos públicos;

 Respeito aos direitos fundamentais: a violação aos direitos humanos prospera em um ambiente de segredo e acontece com mais facilidade ―a portas fechadas‖. Um governo transparente propicia o respeito a esses direitos;

 Fortalecimento da democracia: líderes políticos são mais propensos a agir de acordo com os desejos do eleitorado, uma vez que suas ações podem ser, constantemente, avaliadas pelo público. Os eleitores têm condições de fazer uma escolha apropriada se tiverem informações sobre as decisões tomadas pelos candidatos no desempenho de seus cargos públicos;

 Melhoria da gestão pública: o acesso à informação pode contribuir para melhorar o próprio dia a dia das instituições públicas, pois a partir das solicitações que recebe dos cidadãos, os órgãos podem identificar as necessidades de aprimoramentos em sua gestão documental, em seus fluxos de trabalho, em seus sistemas informatizados, entre outros aspectos que tornarão a gestão pública mais eficiente;

 Melhoria do processo decisório: quando o governo precisa tomar uma decisão, se o assunto for aberto para a participação do público interessado e de especialistas nas questões que estão sendo definidas, é possível obter contribuições que agreguem valor ao resultado. Esses e outros benefícios devem ser considerados pelos agentes públicos para que o direito de acesso às informações públicas seja garantido e aperfeiçoado. (CGU, 2013).

Consoante o Manual de Acesso à Informação (CGU,2013), a partir da promulgação da Constituição, foram publicadas diversas leis, decretos e portarias que versam sobre questões pertinentes ao acesso à informação. Cita-se algumas: a Lei do Processo Administrativo (Lei nº 9.784/1999), a Lei que criou os pregões presencial e eletrônico (Lei nº 10.520/2002), o Decreto que criou o SICONV – Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Decreto nº 6.170/2007) e o Decreto que criou o cartão de pagamento do Governo Federal e extinguiu o fim das contas tipo ―B‖ – suprimento de fundos (Decreto nº 6.370/2008). Além dessas regulamentações, outras também ganharam notoriedade quanto à garantia da transparência e do acesso à informação, sendo elas: a LRF, Lei Complementar nº 131/09 e Decreto 7.185/10.

Em vigor a partir de 5 de maio de 2000, a LRF regulamenta o artigo 163 da CF, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, enfocando a ação planejada e transparente de recursos públicos a fim de prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas. Além disso, essa lei instituiu instrumentos de transparência da gestão fiscal, planos, orçamentos, leis de diretrizes orçamentárias, prestações de contas e pareceres prévios, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal – impelindo que seja dada ampla divulgação à sociedade dessas informações.

Estão sujeitos aos ditames da LRF os Poderes Executivo, Legislativo, inclusive Tribunais de Contas, e Judiciário, bem como o Ministério Público e os órgãos da administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais de todas as esferas – União, Estados, Distrito Federal e Municípios. O artigo 48 desta lei elucida a obrigatoriedade da transparência, em todos os níveis da federação, in verbis:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. (BRASIL 2009).

Em maio de 2009, a edição da Lei Complementar nº 131/09 acrescentou novos dispositivos ao art. 48 da LRF, determinando que os entes da federação disponibilizassem, em tempo real, as informações pormenorizadas sobre sua execução orçamentária e financeira.

O art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 48. ...

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.‖ (NR)

Art. 2º. A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C:

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A:

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes;

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes.

Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo.

Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3o do art. 23. (BRASIL, 2000).

A Tabela I demonstra as alterações no artigo 48 da LRF pela Lei de Transparência. Tabela 1 – Alterações do artigo 48 da LRF

A partir da divulgação dessas leis, foi publicado, em 27 de maio de 2010, o Decreto 7.185/10, regulamentando a LC 131/2009, o qual dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle, no âmbito de cada ente da federação, nos termos do art. 48, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, e dá outras providências.

Essa normatização define as características do sistema, bem como o que deverá ser liberado, em tempo real, sobre informações pormenorizadas sobre execução orçamentária e financeira das unidades gestoras, referentes à receita e à despesa dos atos e fatos que afetam o patrimônio público. O mesmo também elucida que a expressão ―tempo real‖ é delimitada à disponibilização de informações até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no respectivo sistema.

Os requisitos para a receita e despesa foram estabelecidos da seguinte forma:

Art. 7. Sem prejuízo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente estabelecidos, o SISTEMA deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária e financeira:

I - quanto à despesa:

a) o valor do empenho, liquidação e pagamento;

b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso;

c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto; d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários;

e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo; e

f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso;

II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a:

a) previsão;

b) lançamento, quando for o caso; e

c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários. (BRASIL, 2010).

O Decreto ainda estabeleceu que os entes da federação deverão aplicar soluções tecnológicas que visem melhores condições para o compartilhamento de informações que observem, preferencialmente, os padrões de arquitetura do e-PING (Padrões de Interoperabilidade do Governo Eletrônico), bem como recomendou que os governos atendam ao conjunto de sugestões para acessibilidade dos sítios e dos portais do Governo Eletrônico (e-MAG), estabelecido na portaria nº 3, de 7 de maio de 2007, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Governo Federal.

Em 2011, por meio da Lei 12.527/11 (LAI), foi inserida no cenário brasileiro uma mudança de paradigma no desenvolvimento da cultura de acesso à informação, consubstanciada na publicidade e na transparência, estabelecendo a divulgação como regra e o sigilo como exceção. Com o advento dessa Lei, o Brasil dá mais um importante passo para a consolidação da democracia, avultando a participação cidadã no fortalecimento de instrumentos de controle, consolidando o processo de transparência a fim de inibir possíveis práticas de más condutas na gestão pública. Elementos como o exercício da cidadania, afirmação da democracia e a ascensão da boa governança dependem de uma sociedade respaldada na ampla divulgação de informações públicas (UHLIR, 2006).

A Figura 5 elucida os principais marcos históricos da transparência pública no Brasil:

Figura 5 - Histórico de normativos que ampliaram o acesso à informação no Brasil

Fonte: Adaptado de CGU , 2013, p.11

Cabe menção ainda que, em atendimento às legislações supracitadas e às demandas da sociedade por maior transparência, o governo federal, por iniciativa da CGU, a fim de promover a divulgação de informações à sociedade e dar publicidade à correta aplicação dos recursos públicos, promoveu, no ano de 2004, a criação do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal. O objetivo do mesmo é possibilitar o acompanhamento e fiscalização dos gastos públicos pela sociedade.