(14) Retorno ao Poder Concedente do todos os bens reversíveis e transferidos para a concessionária após o término da concessão;
(15) Alto nível de especificidade dos ativos investidos.
de Transporte Terrestre (ANTT), foram inicialmente analisados 17.247 Km de rodovias, dos quais 10.379 foram considerados viáveis para concessão, ficando os 6.868 Km restantes viáveis somente para os serviços de manutenção38.
Via de regra, as concessões federais foram realizadas através de leilão cujo critério adotado para escolha do vencedor foi o da menor tarifa de pedágio, enquanto os editais de licitação estabeleciam o trecho, os quantitativos físicos de investimentos e as demais obrigações do contratado. Os contratos então firmados possuem duração que variam entre 15 e 25 anos, sendo estes regulados pelo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER) até fevereiro de 2002, data de criação da ANTT.
Figura 5.2 – Evolução dos gastos com investimentos do Ministério dos Transportes em US$ milhões – 1970/90
Fonte: Michel, Cydis e Oliveira, 2002.
No mesmo ano da implementação do Programa Federal, o Estado do Rio Grande do Sul atribui ao seu Departamento Estadual de Estradas e Rodagem (DAER) a elaboração do Programa Estadual de Concessão Rodoviária (PECR). A tarefa imputada ao DAER compreendia a definição dos critérios de contratação e concorrência, os prazos e valores da concessão, os direitos e deveres das partes contratantes e, principalmente, a identificação dos trechos rodoviários de maior relevância na economia gaúcha, cujas condições de trafegabilidade, segurança e conforto deveriam ser imediatamente restabelecidas39.
A seleção da malha rodoviária realizada pelo DAER, em conformidade com os critérios acima elencados, consistiu na consideração de trechos jurisdicionados tanto
38 Informações disponibilizadas a partir do site da ANTT. Disponível em: http: //www.antt.gov.br/
concessaorod/historico.asp. Acesso em: 1º de abril de 2007.
0 500 1000 1500 2000 2500
1970 1972
1974 1976
1978 1980
1982 1984
1986 1988
1990
pelo Estado como pela União. Os segmentos ora selecionados caracterizavam-se pela significativa diferença no fluxo de tráfego individualmente apresentado. As respectivas diferenças de tráfego apontadas sugeriam uma atratividade econômica por parte de certos trechos acompanhada pela inviabilidade técnica de outros. Neste contexto, a proposta do DAER coincidiu com o agrupamento de trechos cujos volumes de tráfego fossem distintos, resultando em uma política de subsídios cruzados entre os segmentos de maior e menor fluxo relacionados. Os agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de Pólo de Concessão Rodoviária. Assim sendo, um Pólo seria formado a partir de um nó rodoviário, centrado em determinado município, englobando-se no mínimo três e no máximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praças de cobrança usualmente estariam dispostas entre os respectivos trechos, no sentido de cobrirem os principais acessos ao Pólo.
A Tabela 5.1 evidencia a significativa diferença entre os fluxos de veículos projetados para os trechos agrupados em cada um dos sete Pólos Rodoviários integrantes do PECR. Inicialmente foram concedidos nove Pólos Rodoviários, no entanto, o Pólo de Pelotas, formado apenas por rodovias federais, retornou à administração federal e atualmente faz parte do Programa Federal de Concessões Rodoviárias. Além disso, o Pólo de Santa Maria teve seu convênio de delegação denunciado pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul, fato que ocasionou a respectiva rescisão contratual e o inicio de um litígio judicial entre as partes contratantes. Os dados visualizados na Tabela 5.1 referem-se às estimativas de tráfego realizadas pelas próprias concessionárias, colhidos através das Propostas Comerciais (PC) emitidas por estas no momento do certame licitatório40. Tendo-se em vista o estabelecimento de tarifa única por parte do Poder Concedente, denota-se a partir desta tabela a importância do subsídio cruzado na sustentabilidade econômica de cada Pólo. O exemplo mais contundente fica por conta do Pólo Rodoviário de Caxias do Sul, onde uma única praça, em conformidade com as estimativas ora pactuadas, corresponderia aproximadamente a 66% do faturamento total projetado. Neste aspecto, torna-se importante destacar que o faturamento de cada praça é diretamente proporcional ao volume de tráfego individualmente percebido pelas mesmas.
39 Conforme observado na Figura 5.1 a AGERGS somente é implementada em julho de 1997.
A promulgação da Lei Federal n.º 9.277 em maio de 1996, criando a possibilidade de Estados, Municípios e Distrito Federal solicitarem a delegação de trechos de rodovias federais, visando a inclusão destes em seus respectivos programas de concessão rodoviária, vai ao encontro dos estudos preliminarmente realizados pelo DAER. Os referidos estudos objetivavam a determinação de quais trechos, sob a lógica do subsídio cruzado, comporiam o PECR. Mais adiante, em setembro de 1996, o Ministério dos Transportes edita a Portaria n.º 368, com o objetivo principal de estabelecer os procedimentos inerentes à delegação de rodovias federais previstas pela Lei nº. 9.277.
Tabela 5.1 – Distribuição do Volume Diário Médio (VDM) por praça de pedágio:
estimativas de tráfego das Propostas Comerciais
Pólo Rodoviário Praça 1 Praça 2 Praça 3 Praça 4 Praça 5
Vacaria 37% 39% 24% - -
Santa Cruz do Sul 31% 24% 44% - -
Metropolitano 28% 14% 28% 30% -
Lajeado 14% 9% 25% 31% 21%
Gramado 48% 16% 36% - -
Caxias do Sul 15% 14% 5% 66% -
Carazinho 13% 28% 26% 34% -
Fonte: Propostas Comerciais – Contratos Originais PECR
Neste contexto, em 1996 o Estado do Rio do Grande do Sul e a União firmam convênios de delegação das rodovias federais que integrariam o PECR, em conformidade com os trechos de maior importância econômica previamente selecionados pelo DAER. No mesmo ano, o Estado do Rio Grande do Sul edita leis específicas que autorizam41 a concessão dos serviços de operação, exploração, conservação, manutenção, melhoramentos e ampliação da capacidade das rodovias integrantes dos futuros Pólos Rodoviários. Neste particular, evidencia-se que o PECR não objetivou a duplicação de quaisquer trecho rodoviário abrangido pelo programa, e sim, concentrando-se exclusivamente nas atividades de conservação e
40 Posteriormente, as Propostas Comerciais viriam a integrar os contratos de concessão ora firmados. Maiores detalhamentos sobre as Propostas Comerciais serão abordados no decorrer deste capítulo.
41 Ver Anexo A.
manutenção dos mesmos, contudo, sendo também inclusas a realização de determinadas melhorias, como por exemplo a construção de terceiras faixas42.
O Quadro 5.1 visualiza um resumo descritivo dos Pólos Rodoviários gaúchos efetivamente concedidos, detalhando-se as extensões de trechos federais englobadas pelo programa e as respectivas Leis Estaduais Autorizativas, bem como as concessionárias originadas a partir deste processo. Agrupando-se os dados do referido Quadro, percebe-se que dos 1.741 Km de malha rodoviária concedida aproximadamente 54% dizem respeito a trechos federais, sendo que apenas o Pólo de Gramado é formado exclusivamente por trechos jurisdicionados pelo Estado, denotando-se assim, a importância dos convênios propiciados pela Lei Federal nº.
9.277 no que tange à concretização do programa gaúcho43.
Quadro 5.1 – Resumo dos Pólos Rodoviários por concessionária
Extensão em Km Concessionária Pólo Lei
Estadual Contrato
Edital de
Licitação Federal Estadual Total Coviplan S.A. Carazinho 10.702 PJ/CD/050
21/02/98 077/96 48 149 197
Britta Rodovias S.A. Gramado 10.699 PJ/CD/152 20/05/98 074/96 - 132 132 Santa Cruz
Rodovias Santa Cruz
do Sul 10.703 PJ/CD/149 25/05/98 072/96 48 149 197 Rodo Sul Rodovias Vacaria 10.704 PJ/CD/206 15/06/98 070/96 133 - 133 Metrovias S.A.* Metropolitano 10.700 PJ/CD/087 14/04/98 073/96 329 207 536
Sulvias S.A.* Lajeado 10.698 PJ/CD/089
14/04/98 071/96 131 188 319
Convias S.A.* Caxias do Sul 10.705 PJ/CD/088 14/04/98 075/96 93 81 174 Fonte: Contratos Originais PECR
(*) Consórcio Univias44
Posteriormente à edição das Leis Autorizativas, tem início o processo concorrencial, caracterizado pela publicação dos editais de licitação, formados pelas fases de habilitação prévia e pelas formulações das propostas técnicas e comerciais,
42 Citamos como exemplo o objeto de ação das Praças Comunitárias de Pedágio operadas diretamente pelo Estado do Rio Grande do Sul, em especial as praças de Portão e Campo Bom. Nestes exemplos, a justificativa para a cobrança de pedágio consistiria justamente na duplicação destes trechos.
43 Além do Rio Grande do Sul, os estados do Paraná, de Santa Catarina, de Minas Gerais e do Mato Grosso do Sul, também assinaram convênios de delegação de rodovias com a União entre os anos de 1996 e 1998.
Diferentemente dos demais, o Estado do Mato Grosso do Sul recebeu delegação visando a construção de uma ponte sobre o rio Paraguai na BR-262/MS (MICHEL, CYDIS; OLIVEIRA, 2002). Conforme dados disponibilizados pela ANTT, até o corrente ano já foram delegados pela União aos estados 3.007,5 Km de trechos rodoviários.
cujo critério utilizado na determinação do vencedor diferenciou-se do regramento até então utilizado nas concessões rodoviárias federais.