2. PACTO FEDERATIVO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA
2.2. ICMS – Imposto de Característica Nacional
A partir das considerações acima acerca da competência tributária, entendida como a permissão constitucional para legislar sobre tributos, é preciso observar a competência estadual para instituir o ICMS, um imposto sobre o consumo com alta mobilidade tributária e facilidade de exportação.
A Constituição Federal de 1988 confere aos Estados-Membros e Distrito Federal, em seu art. 155, II, a competência para instituir o imposto sobre operações relativas à circulação
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de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte intermunicipal e interestadual e de comunicação – ICMS.
No entanto, pela sistemática do imposto estadual ICMS é exigida uma legislação uniformizadora de caráter nacional em uma série de situações tais como sua não cumulatividade, incidência em operações interestaduais, alíquotas e, principalmente, a concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais. Conclui-se que o constituinte buscou assegurar uma unidade para este imposto, tendo em vista a unidade da Federação298.
Em razão da alta mobilidade da base tributária e do grau de exportação deste imposto e do impacto que pode causar um benefício fiscal, Alcides Jorge Costa após relembrar as funções do sistema tributário: a estabilizadora, redistributiva e desenvolvimentista, questiona se as unidades da federação podem “exercer sem peias, e independentemente uns dos outros, a política tributária que lhes aprouver, promovendo medias estabilizadoras, redistributivas e desenvolvimento, como lhes aprouver, ou deverão Estados e Municípios ter algum tipo de limitação”299.
A indagação é pertinente e o autor faz algumas observações muito interessantes sobre os aspectos econômicos de cada tipo de tributo. Há impostos que por sua natureza tem seus efeitos limitados ao território tributante e, por outro lado, há impostos que produzem efeito na economia nacional como um todo e afetam as relações interestaduais, como o ICM (atual ICMS). Para estes tributos que afetem a economia nacional, não há problemas em conferir sua competência tributária aos Estados e, caso assim seja conferida, como foi no Brasil, deve haver uma série de limitações da capacidade legislativa destes entes políticos em busca de uma uniformização, porque seria desaconselhável que aos Estados e Municípios fossem atribuídos impostos de efeito econômico no âmbito nacional, sem estabelecer algum tipo de limitação de competência legislativa, sob pena de ter-se um País submetido à muitas políticas tributárias diferentes e conflitantes entre si e, certamente, um País que seria palco de guerras fiscais permanentes300. Ao longo deste trabalho verificamos que toda competência nasce limitada, assim, “a própria Constituição remete à legislação complementar e às resoluções do Senado Federal o papel de auxiliar a manutenção da unidade nacional”301.
298
Sousa afirma que o “governo pode ser federado, mas o contribuinte é unitário”. (SOUSA, Rubens Gomes de.
O imposto sobre o valor acrescido no sistema tributário. In: Revista de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, out/dez 1972, vol. 110. pp. 17-26).
299
COSTA, Alcides Jorge. Algumas idéias sobre uma Reforma do Sistema Tributário Brasileiro. In: NOGUEIRA, Ruy Barbosa (coord), Direito Tributário Atual, vols.7/8, São Paulo: Resenha Tributária, 1987/88, pp. 1756-1758.
300 Idem. Ibidem. pp. 1755-1770.
301 ELALI,André. O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário Nacional. São Paulo: MP Editora,
Rubens Gomes de Sousa lembra que para a implementação da não-cumulatividade no ICM era preciso uma uniformização da alíquota em todo o país, “daí a ideia de atribuir sua fixação ao Senado”302. Percebe-se, assim, que muitas balizas foram colocadas para os Estados e Distrito Federal no exercício da competência tributária do ICMS303, por sua natureza nacional, principalmente em razão de sua natureza não cumulativa e para instituir incentivos fiscais.
Neste diapasão, Paulo de Barros Carvalho observa que o caráter nacional do ICMS não está colocado de forma expressa na Constituição, mas “presente nas dobras de inúmeros preceitos, irradiando sua força por toda a extensão da geografia deste imposto”304. Conforme
o autor, é possível perceber esta característica nacional do imposto nos conceitos de operação interna, interestadual e de exportação, da não cumulatividade e na forma de compensação do imposto, concessão de isenções, dentre outros temas referente ao imposto que estão “diretamente relacionados com diplomas normativos de âmbito nacional, válidos, por mecanismos de integração, para todo território brasileiro”305.
Conforme observação de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, “onde a indústria e comércio se fundiram em uma só vida econômica é impossível separar-lhes a regulamentação em distritos territoriais distintos”. Por essa razão, conclui o autor a necessidade do governo federal possuir atribuição constitucional para o trato da “inteira engrenagem da vida econômica, nos múltiplos aspectos que, passando dos limites dos Estados-membros, se tornaram nacionais”306. Isso porque, conforme Souto Maior Borges, a circulação de mercadorias não fica reservada “(a) aos limites territoriais de um Município, nem aos (b) dos Estados, nem (c) de uma região determinada, mas se expande ali onde exista qualquer fração do território nacional (d). Circulação de mercadorias é um fenômeno nacional”307.
“O ICMS é citado como um caso único no mundo de imposto IVA cobrado por Estados”308. Marcos Mendes aponta, caso um imposto desse tipo seja cobrado por entes
302
SOUSA, Rubens Gomes de. O imposto sobre o valor acrescido no sistema tributário. In: Revista de Direito Administrativo. Vol. 110. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, out/dez 1972. p. 23.
303 Ver Capítulo 3. 304
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 19ª edição. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 242.
305
Idem. Ibidem. p. 242.
306 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Natureza Jurídica do Estado Federal. (1937). Nova Impressão.
Publicação da Prefeitura do Município de São Paulo, 1948. pp. 95-96.
307
BORGES, José Souto Maior. Sobre as Isenções, Incentivos e Benefícios Fiscais Relativos ao ICMS. In: Revista Dialética de Direito Tributário. São Paulo: Dialética, março de 1996, nº 06. p. 72.
308 MENDES, Marcos. Federalismo Fiscal. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. “Economia do Setor
Público no Brasil.” Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 431; Com exceção do Canadá, que recentemente adotou a tributação sobre o consumo do tipo IVA como de competência de algumas províncias (MORA, Mônica; VARSANO, Ricardo. Fiscal decentralization and Subnational fiscal autonomy in Brazil: some facts of the
subnacionais, que “ele pode viabilizar a exportação de tributos” caso não seja adotada uma sistemática de arrecadação apenas no destino. O problema é que um imposto sobre o consumo arrecadado no destino torna a fiscalização mais complexa e onerosa para a entidade estatal e ainda requer controles alfandegários entre os Estados para acompanhar as operações interestaduais309.
Por isso, Marcos Mendes destaca que na literatura – Musgrave, Ter-Minassian, Shah, Banco Mundial, entre outros – “não recomenda o uso de impostos IVA por governos subnacionais, indicando-o como um tributo que deve ser cobrado pelo governo central”310.
O Ministro Otávio Bulhões, em sua exposição nº 910 ao Presidente da República, ao dissertar sobre a bitributação e incidências cumulativas de impostos economicamente idênticos, mas com denominações jurídicas distintas, salienta a necessidade de redução do número de impostos existente no sistema tributário nacional e avalia a eliminação de vários destes impostos para favorecer a intensificação da atividade econômica e a necessidade de que impostos sobre o consumo seja de competência da União. Argumenta o Ministro a importância do imposto de renda e o de consumo para o desenvolvimento do país311:
O imposto de consumo pode ser arrecadado em conjunto com o imposto de renda. Ambos os tributos aquilatam a capacidade de contribuição dos indivíduos, um pelo ângulo do recebimento da renda, outro pelo ângulo de seu dispêndio. O imposto de consumo permite atingir a elevado grau de seletividade das mercadorias e serviços, sendo, desse modo, precioso complemento do imposto de renda [no papel de correção das desigualdades e redistribuição da renda]. São os dois impostos básicos que, por força de seus requisitos técnicos, devem ser cobrados pela União. Daí a idéia (sic) de distribuir sua receita pelas unidades governamentais da Federação. Em lugar de recorrermos à multiplicidade de imposto, quase todos antieconômicos, atribuindo-os arbitrariamente à União, aos Estados e aos Municípios, é preferível, em proveito de cada uma dessas unidades governamentais e principalmente em benefício do Brasil, recorrer precipuamente aos impostos de renda e de consumo, distribuindo pronta e automaticamente a sua receita.
Assim, percebendo que a permissão para tributar pelo ICMS concedida aos Estados possui um caráter nacional, o Constituinte decidiu por bem disciplinar por Lei Complementar, Convênios e Resolução do Senado, “diplomas normativos de âmbito nacional, válidos, por
nineties. Texto para discussão nº 854. Brasília: IPEA, 2001. p. 05. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td/2001/td_0854.pdf>. Acesso em 15/09/2011.
309 MENDES, Marcos. Federalismo Fiscal. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. “Economia do Setor
Público no Brasil.” Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 430.
310
Cf. MENDES, Marcos. Op. Cit. p. 431; ELALI, André. Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário
Nacional. São Paulo: MP Editora, 2004. p. 77.
311 BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 9ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 1977. p. 46; No
mesmo sentido: SOUSA, Rubens Gomes de. O imposto sobre o valor acrescido no sistema tributário. In: Revista de Direito Administrativo. Vol. 110. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, out/dez 1972. pp. 17- 26.
mecanismos de integração, para todo o território brasileiro”, dirigidos aos titulares da competência que serão obrigados a observá-los312.