Com a ideia de otimizar o tempo necessário para a tramitação e execução dos processos de passagens, albergando o Princípio da Eficiência do Serviço Público, o autor demonstra, neste trabalho, algumas soluções para os “gargalos” (entraves burocráticos) na tramitação dos processos de diárias e passagens, bem como, primando pelo Princípio da Economicidade, busca comprovar a ferramenta através da qual podem ser reduzidos consideravelmente os gastos com tais compras.
O SCDP, como o próprio nome já aduz, consiste em uma nova forma de concessão de diárias e passagens, através da utilização de certificado digital. É acessado via internet (informatizado que é) e integrado a três sistemas estruturadores do Governo Federal, quais sejam: I) O Sistema de Gestão de Pessoas (SIGEPE); II) O Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal (SIORG); e III) O Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI).
Percebe-se, ao invés dessa tramitação eletrônica de documentos proporcionada pelo SCDP, que a UFRN utiliza uma obsoleta mistura de procedimentos e métodos automatizados
e manuais, abrindo mão de uma maior agilidade de procedimentos e processos de trabalho, cálculo automático de valores (o que minimizaria erros nesse sentido) e maior controle e prevenção de erros, dando lugar a uma lenta circulação de processos, gastos desnecessários com papéis, morosidade na coleta de assinaturas necessárias à continuidade dos processos atuais.
Além destes danos óbvios, percebe-se, ainda, que, muitas vezes, as diárias e passagens não são pagas em tempo hábil, já que os documentos de solicitação não atingem o setor competente para cada função com a antecedência necessária para que seja processado o pagamento das passagens e das diárias.
Atualmente, diante dos atuais procedimentos de criação, emissão e pagamento de passagens, supõe-se que a eficiência do serviço público pode ser ferida a qualquer momento (fragilizando a moralidade administrativa), fato que dificilmente ocorre nos órgãos e entidades que implantaram o Sistema de Concessão de Diárias e Passagens, por todo o controle, toda a exatidão de informações e todos os regramentos que o circundam.
Relembrando a Portaria nº 505, de 29 de dezembro de 2009, do MPDG, destaca-se a antecedência mínima necessária à solicitação de emissão da passagem, a designação formal de um servidor responsável por verificar a cotação de preços das agências contratadas (mesmo em caso de implantação do SCDP com participação de agência de viagens), comparando-os com os preços praticados no mercado, consideração do horário e período de participação do servidor no evento, visando garantir eficiência e condição laborativa produtiva, bem como a necessidade de a emissão do bilhete de passagem aérea ser de menor preço possível, em classe econômica, sempre que admissível (evidencia-se, aqui, mais uma vez, a relação entre os princípios da moralidade e eficiência).
Ainda exemplificando o caráter moral e ético que se procura atingir com o SCDP, a Nota Técnica nº 337, de 11 de agosto de 2011/DENOP/SRH/MP enfatiza:
“Importa realçar que a concessão de diárias requer a existência da motivação para o deslocamento do servidor, assim como o nexo entre as atribuições regulamentares e as atividades realizadas quando da viagem.” (MPDG, 2011).
Com a implantação do SCDP, a motivação para o deslocamento do servidor deve ser comprovada, bem como o nexo entre suas habituais funções e as atividades realizadas durante a viagem, no intuito de ver preservada a moralidade administrativa.
Ademais, atualmente, cada setor envolvido ainda necessita utilizar armários para arquivar/guardar todas as solicitações de diárias e passagens, além das prestações de contas posteriores.
Com o intuito de esclarecer como se daria o trâmite da implantação inicial do SCDP na Universidade Federal do Rio Grande do Norte, e com base na documentação estudada a respeito do SCDP, pode-se definir, em suma, o seguinte caminho: primeiramente, um ofício deve ser encaminhado pela UFRN para o Secretário de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, solicitando a disponibilização do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP). A UFRN deve, ainda, indicar um ou mais responsáveis (sem a obrigatoriedade de serem servidores) para atuação como Gestor Setorial, ou Gestores Setoriais, atuando em parceria com o Gestor Central para promover a implantação do SCDP na instituição. Após a formalização desta solicitação, o MPDG encaminhará o Manual de Implantação do SCDP e demais instruções ao Gestor Setorial indicado pela UFRN, iniciando efetivamente as tratativas para a referida implantação.
Partindo de um caso concreto, e corroborando com o acima esposado, sobre a implantação do SCDP na UFPB, Ferreira (2013, p. 90) delineia:
Para implantar o sistema na UFPB, a Reitoria emitiu um ofício de solicitação ao Ministério do Planejamento, indicando o gestor setorial que ficou encarregado dos procedimentos preliminares. As ações prévias envolveram: 1) uma reunião de implantação entre o MP e os servidores da universidade compostos por representantes das áreas administrativas, orçamentária, financeira, de recursos humanos, informática e o responsável pela reserva de passagem e prestação de contas de viagem; 2) treinamento do gestor setorial pelo MP; 3) comunicação formal da instituição às outras unidades administrativas sobre a implantação do SCDP e sobre o processo de certificação digital e 4) elaboração da listagem dos usuários, com respectivos perfis, para processo de certificação digital.
Portanto, verifica-se a concreta possibilidade de vermos implantado, em pouco tempo, na instituição, o Sistema aqui estudado.
Pretende-se, com a possibilidade de implantação do SCDP, que o exercício de direitos seja maximamente ampliado, de forma que os administrados que necessitam dos serviços de diárias e passagens (professores e servidores desta universidade, por exemplo) possuam total confiança nos procedimentos adotados pela Administração Pública em seu favor, de forma que os padrões éticos tenham sua aplicabilidade estendida.
A partir do momento em que se faz uso de um sistema virtual, cujos passos são todos registrados e submetidos a controles recíprocos, anteriores, concomitantes ou mesmo posteriores, se garante a configuração de um padrão moral a ser seguido.
Mesmo que não estivéssemos tratando sobre um padrão moral, o simples fato de, por meio do SCDP, os utilizadores necessitarem se submeter à legislação aplicada a este sistema, já valida o aqui almejado. Vejamos, por exemplo, a Portaria nº 505, de 29 de dezembro de 2009, do MPDG:
Art. 1º Os órgãos e entidades da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, para racionalização de gastos com a emissão de bilhetes de passagens aéreas para viagens a serviço, deverão observar os seguintes procedimentos:
I - a solicitação da proposta de viagem, com passagem aérea, deve ser realizada com antecedência mínima de dez dias;
II - devem ser atribuídas a servidor formalmente designado, no âmbito de cada unidade administrativa, de acordo com o disposto no regulamento de cada órgão e entidade, as seguintes etapas no processo de emissão de bilhetes de passagens aéreas para viagens a serviço:
a) a verificação da cotação de preços das agências contratadas, comparando- os com os praticados no mercado; b)a indicação da reserva; e c)a solicitação e a autorização para emissão de bilhetes de passagens.
III - a autorização da emissão do bilhete deverá ser realizada considerando o horário e o período da participação do servidor no evento, o tempo de traslado, e a otimização do trabalho, visando garantir condição laborativa produtiva, preferencialmente utilizando os seguintes parâmetros: a) a escolha do vôo deve recair prioritariamente em percursos de menor duração, evitando-se, sempre que possível, trechos com escalas e conexões; b) o embarque e o desembarque devem estar compreendidos no período entre sete e vinte e uma horas, salvo a inexistência de vôos que atendam a estes horários; c) em viagens nacionais, deve-se priorizar o horário do desembarque que anteceda em no mínimo três horas o início previsto dos trabalhos, evento ou missão; e d) em viagens internacionais, em que a soma dos trechos da origem até o destino ultrapasse oito horas, e que sejam realizadas no período noturno, o embarque, prioritariamente, deverá ocorrer com um dia de antecedência.
IV - a emissão do bilhete de passagem aérea deve ser ao menor preço, prevalecendo, sempre que possível, a tarifa em classe econômica, observado o disposto no inciso anterior e alíneas, e no art. 27 do Decreto nº 71.733, de 18 de janeiro de 1973; e V - a emissão dos bilhetes é realizada pela agência de viagens contratada, a partir da autorização do servidor formalmente designado. (BRASIL, 2009).
O presente estudo, ainda, preza pelo atendimento à publicidade dos atos da administração público, uma vez que o SCDP possibilita, a todos os envolvidos em determinado processo de diária ou passagem, o total acesso às suas informações e aos procedimentos até então adotados, de forma que as partes interessadas possuam um eficiente instrumento de transparência e controle dos atos da Administração Pública (nas pessoas
daqueles que movimentam os processos dos tipos aqui referidos), admitindo, portanto, a fiscalização da atividade administrativa, não só sob o aspecto da divulgação dos atos praticados pelos agentes públicos relacionados aos processos de diárias e passagens, mas também por propiciar conhecimento dos procedimentos internos dos mesmos.
Ademais, ainda se busca a facilitação da comunicação entre os interessados, já que o SCDP possui uma espécie de “chat” interno, por meio do qual a parte interessada pode solicitar diligências àqueles nas mãos dos quais os processos se encontram, e vice-versa, salientando-se que tais demandas também restarão registradas no sistema, para conhecimento dos interessados/futuros interessados.
Por fim, a implantação aqui sugerida, através do uso da inovação tecnológica trazida à discussão, permite uma maior avaliação e controle de fluxo de processos, primando pela razoável duração de sua tramitação, atendendo a outros princípios aos quais se vincula a Administração Pública, e não somente aos elencados no art. 37 da CF/1988. São os casos do Princípio da Boa-fé (principalmente no que concerne à confiança depositada na Administração Pública, por parte dos administrados), o Princípio da Finalidade (evitando o seu desvio), o Princípio da Continuidade do Serviço Público, o Princípio da Supremacia do Interesse Público e o Princípio da Economicidade, por exemplo, de forma que se criem condições mais propícias, para que os agentes prestem serviços e esclarecimentos aos interessados e à sociedade de uma maneira mais útil e efetiva.
4.3 COMPARATIVO ENTRE O ATUAL TRÂMITE PROCESSUAL E O TRÂMITE POR MEIO DO SCDP
Cumpre-nos descrever, neste ponto, os atuais trâmite processual e execução dos processos de Passagens da UFRN. Para tanto, exemplificaremos com o passo a passo de um Programa de Pós-Graduação desta instituição, que possua o fim de emissão de uma passagem aérea.
Inicialmente, a unidade requisitante necessita emitir a reserva da passagem aérea a partir do site da AEROTUR (Aerotur Corporativo), por meio do login da Pró-Reitoria de Administração. Após a emissão da reserva acima, e com base nos dados dos voos da desta reserva, a Unidade Requisitante cadastra uma requisição no SIPAC (geralmente através de sua secretaria). Depois do cadastro, é feita a impressão da requisição, a mesma é enviada ao proponente para que este a assine e, em seguida, é enviada, juntamente com a reserva do site da AEROTUR, para a Secretaria do Departamento. Após o recebimento da requisição de
passagem por parte da secretaria do Departamento, esta encaminha, pelo motorista do respectivo Centro, o comprovante da emissão da reserva e a requisição de passagem do SIPAC para a Recepção/Protocolo da Pró-Reitoria de Pós-Graduação. Após o recebimento, esta Recepção/Protocolo da PPG encaminha a documentação para a Secretaria da Pró-Reitoria de Pós-Graduação, que, por sua vez, faz chegar às mãos do Pró-Reitor, para que este proceda à autorização orçamentária e autorize a tramitação para outra Pró-Reitoria, a Pró-Reitoria de Administração, novamente por meio da Recepção/Protocolo da PPG.
Após o envio do processo para a secretaria da Pró-Reitoria de Administração (PROAD), este setor protocola o processo para o Pró-Reitor de Administração da Universidade, que, na função de ordenador de despesa, autoriza a emissão de empenho e pagamento da referida passagem.
Após a concessão da passagem aérea por parte do Pró-Reitor de Administração e o seu ato de autorização para o agente da AEROTUR expedir a passagem, na forma da legislação vigente, o processo é devolvido à secretaria da PROAD, que, agora em contato com a AEROTUR, procede à confirmação da reserva da passagem.
Portanto, apenas após a autorização orçamentária acima mencionada, é feito, de fato, o faturamento das passagens para o período requerido, com origens e destinos dos voos. Perceba-se que 10 “atores” foram envolvidos em todo o processo até aqui, e estamos falando apenas até o faturamento da passagem.
Ressalte-se que todos estes passos são realizados ainda antes da criação do processo físico, a qual ocorre, em média, 5 (cinco) dias após o cadastro da requisição.
Após o faturamento das passagens, é dado início ao processo de efetivo pagamento, de forma que: I) O Processo é criado pela Secretaria Administrativa da PROAD, com um despacho assinado pelo Secretário Administrativo daquele setor, bem como pelo Pró-Reitor de Administração; II) O processo é enviado para a Secretaria Administrativa da Diretoria de Contabilidade e Finanças. III) Após análise, por parte desta segunda secretaria, do tipo de processo e da unidade requisitante, é feita a distribuição para as seções daquele setor (DCF). IV) Após a distribuição citada acima, ocorre a devida chegada do processo à seção de destino, V) É realizado, a partir do sistema SIAFI do Governo Federal (Sistema Integrado de Administração Financeira), o empenho (garantia de pagamento da requisição) referente aos valores daquelas passagens. VI) O empenho realizado por meio do SIAFI ainda necessita ser registrado no Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e Contratos da UFRN (O SIPAC). Dessa forma, todos os dados do empenho necessitam ser reproduzidos, manualmente, pelos servidores da UFRN, de um sistema (SIAFI) para outro (SIPAC). VII)
Após a realização do empenho, o processo é enviado à Seção de Contabilidade da Diretoria de Contabilidade e Finanças, para que seja feita a devida apropriação daqueles valores no SIAFI; VIII) Após a apropriação na Seção de Contabilidade, o processo é tramitado para a Seção de Finanças (Tesouraria do DCF), seção onde ocorre o pagamento das passagens em conta da empresa de viagens Aerotur; IX) Após o pagamento destas passagens pela Seção de Finanças, o processo retorna à seção onde foi realizado o empenho, para que seja feito o seu devido arquivamento na Diretoria; X) Após a Prestação de Contas daquele período, o processo é enviado para o Arquivo Geral da UFRN, onde é definitivamente arquivado.
Vejamos que este extenso percurso engloba, no mínimo, 16 setores da instituição. Tudo isto supondo que não haja erro algum durante todo processo (fato que traria ainda mais burocracia, pelas idas e vindas do processo). São 16 atores (entre unidades acadêmicas, administrativas e pessoas) pelas quais o processo precisa tramitar para que, enfim, seja finalizado.
Abaixo, um esquema desta tramitação de uma passagem emitida por um Programa de Pós-Graduação da UFRN:
Figura 2 – Atual trâmite de um processo de compra de passagem na UFRN
Fonte: Diego Ribeiro Dantas Pontes
Além do extenso caminho percorrido pelo processo, observa-se que, em média, estes processos duram entre 5 e 8 dias para a chegada ao setor responsável pelo efetivo pagamento
(Seção de Finanças da DCF), excluindo-se deste cômputo o tempo necessário para que seja recebido pelo Arquivo Geral da UFRN, o que geralmente demora alguns anos.
Por conjugar, integralmente por meio eletrônico, todas as atividades concernentes à solicitações e concessões de diárias e passagens, o SCDP pode eliminar, por completo, o trâmite físico processual destas, otimizando este transporte, reduzindo os desgastes físicos e os custos de todo o processo.
Veja-se, por exemplo, uma previsão de como seria o novo fluxo da concessão de passagens dentro da instituição, em uma situação idêntica à anterior:
Figura 3 – Provável trâmite de um processo de compra de passagem na UFRN com a implantação do SCDP
Fonte: Diego Ribeiro Dantas Pontes
A priori, já se observa que o número de etapas é reduzido de 18 para 7 etapas, uma vez que não mais se faz necessário o arquivamento do processo físico, já que totalmente eletrônico a partir do SCDP.
Como se não bastasse a diminuição acima mencionada, é de se valorizar, novamente, o fato de que todo o processo se dará por meio eletrônico, reduzindo a duração do processo para 1 ou 2 dias, em vez da média de 5 a 8 dias atualmente encontrada.
Tratando-se de um Sistema implantado pelo Governo Federal (cuja adesão ainda não foi realizada pela Universidade), permite a emissão eletrônica do formulário “Proposta e Concessão de Diárias” (PCD). Para tanto, basta que se digite a matrícula do servidor e, com
essa informação, os dados necessários são extraídos automaticamente no SIGEPE (antigo SIAPE), evitando-se a sua digitação.
Em seguida, informa-se a cidade ou país para onde o servidor irá viajar, a natureza do afastamento (a serviço da UFRN ou para participar em congresso ou evento similar), o período de sua duração, o número de diárias pretendido e a origem do recurso a ser utilizado (da própria Universidade ou proveniente de Convênio). O próprio aplicativo verifica compatibilidade entre o número de diárias e o período de afastamento e calcula o respectivo valor.
A informatização destes procedimentos (Diárias e Passagens) evita a digitação repetitiva de dados, afastando a possibilidade de habituais erros, além de assegurar a correção do cálculo realizado. Ademais, dá-se vigor ao processo de modernização e informatização das atividades da UFRN, com o fito de atender com rapidez e eficiência a todos aqueles que dela demandam serviços.
Com o Sistema de Concessão de Diárias e Passagens, a instituição seria capaz de distinguir condições normais e anormais (identificando defeitos em seus serviços de emissão e compra de passagens aéreas) por meio eletrônico, além de evitar ou prevenir a ocorrência de erros ou defeitos futuros, uma vez que o SCDP bloqueia ações desvirtuadas dos meios lícitos, eficientes ou mesmo aqueles processos em que há documentação/prestação de contas pendente.
Além do exposto acima, o SCDP também oportuniza, a todos os envolvidos no processo, a transparência que se faz necessária a todos os atos, oriundos de todos os interessados. O desempenho do processo é medido e rastreado continuamente, por meio de controle recíproco. Dessa forma, todos tomam conhecimento dos fatos e atos necessários e, quando um problema é totalmente compreendido, a melhoria é sempre possível.
A transparência acima mencionada possibilita uma visão sistêmica dos processos institucionais, dirigida às múltiplas competências da multifuncionalidade requerida (capacitação dos indivíduos).
Assim, cria-se a natureza de um trabalho bastante diversificado, voltado ao conhecimento (Adaptação e Evolução), cujas medidas de desempenho baseiam-se em uma visão integrada de processos, de forma que se mantenha uma linha de agregação de valor constante.
Renove-se que, entre os inúmeros benefícios mencionados, um dos mais importantes reside no fato de que haverá economia de tempo e recursos, visto que, além de evitar todo o desgastante trâmite físico a que estão sujeitos estes tipos de processos (vez que tramitarão
integralmente de forma eletrônica), o próprio Sistema calcula o respectivo valor, possibilitando ao servidor eleger, entre as propostas, a mais vantajosa para a Administração Pública, vendo-se satisfeitos, mais uma vez, os Princípios da Eficiência e Supremacia do Interesse Público.
A Portaria nº 505, de 29 de dezembro de 2009, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, estabelece os critérios para a escolha da tarifa mais vantajosa, priorizando-se a de menor preço e prevalecendo, sempre que possível, a tarifa em classe econômica.
Retomando os princípios que norteiam o Sistema de Toyota de Produção, sabemos que o mesmo preconiza a mais alta qualidade, aliada ao mais baixo custo.
Dessa maneira, o SCDP, além de eliminar o intermediário que atualmente se faz presente nos processos de passagem (AEROTUR), o que eliminaria o consequente pagamento dos serviços em rubrica referente ao agenciamento de viagens, diminuiria o custo destas passagens, uma vez que, conforme será demonstrado adiante, as passagens compradas através do SCDP, nas mesmas datas e trechos selecionados pela AEROTUR, mostram-se mais baratas, uma vez que o próprio sistema estabelece qual a passagem mais vantajosa para o serviço público, devendo o proponente e o proposto, obrigatoriamente, aceitar tal proposta (ressalvadas condições especiais previstas na própria Portaria nº 505, de 29 de dezembro de 2009, como o voo direto e horários específicos).
Não obstante seja dada esta liberdade ao interessado na passagem, bem como ao ordenador de despesa e/ou servidor que a emite, será demonstrado, mais adiante, que, mesmo em idênticas condições, o SCDP se mostra mais vantajoso que o atual sistema praticado pela UFRN (através da AEROTUR), que nem sempre prima pelo menor preço, além de cobrar um percentual incidente sobre o valor total da passagem por este agenciamento.
Tais fatos comprovam, facilmente, que o SCDP seria uma ferramenta eficaz na consecução dos fins a que se propõe, como a busca pelo menor custo possível, aliado à mais alta qualidade do serviço prestado.
Ressalte-se que a diferença informada no quadro comparativo de valores de passagens é a diferença relativa apenas à emissão das passagens, não se fazendo menção, ainda, à