A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO ESTADO

Na introdução ao Plano Diretor o então presidente Fernando Henrique Cardoso afirmava que a transformação do Estado não possuía uma natureza política, mas “técnico-científica”. Baseava-se em um conceito de desenvolvimento “já testado em

alternativa para as nações senão submeter-se às regras do mercado globalizado. Ora, eu já vinha criticando este tipo de visão desde meados dos anos 80. A grande crise que o país enfrentava desde os anos 80, era uma crise do estado, mas uma crise cíclica, que decorria das distorções que o Estado sofrera nos 50 anos anteriores. A solução, portanto, não era substituir o Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente de regulação do mercado e de capacitação das empresas no processo competitivo internacional.” Idem, P. 21.

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outras partes do mundo”, “suprapartidário” e “comprovadamente eficaz111”. A viabilização desse novo Estado, entretanto, só ocorreria se a administração pública adotasse bases modernas e racionais, rompendo com os resquícios de patrimonialismo, nepotismo e clientelismo. O empenho do governo em formular um consenso com a sociedade sobre a reforma do Estado aparecia no esforço em lhe atribuir um caráter universal, racional e científico – conceitos que, apesar de vagos, justificavam o grande enxugamento da máquina administrativa que estava por vir.

“o modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.112”

O governo estabelecia um vínculo direto entre a racionalização da administração, a redução de custos e o enxugamento de pessoal administrativo (via política salarial de contenção e demissões). Uma vez realizada a reforma administrativa o Poder Público poderia se dedicar a atividades realmente importantes na vida nacional: a criação de uma inteligentzia, responsável pelo fornecimento de informações e elaboração de estratégias para os grupos decisórios nacionais e a eliminação de setores supérfluos ao Estado – mas que teriam seu lugar garantido junto à iniciativa privada113.

Para implementar a reforma do Estado, entretanto, era necessário afastar obstáculos e diminuir as resistências entre os próprios servidores. O primeiro grande obstáculo era a Constituição de 1988. Signatário da Reforma Administrativa de

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Plano Diretor da Reforma do Estado. MARE.

WWW.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues/htm. Último acesso em 25/01/01/2008 às 16:02.

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Plano Diretor da Reforma do Estado. MARE. Apresentação de Fernando Henrique Cardoso. WWW.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues/htm

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Embora não nomeie claramente a composição desses novos grupos decisórios nacionais, BRESSER- PEREIRA o enxergava no grupo dirigente do PSDB agregado em torno de FHC. Na verdade nos parece que a tarefa da inteligentzia seria muito mais pôr em prática o projeto político do grupo de FHC do que propriamente elaborar reflexões sobre a sociedade. A afirmação categórica sobre a necessidade de afastamento do Estado em relação a atividades sociais essenciais, por exemplo, aparece claramente no Plano Diretor e não parece ser um ponto sobre o qual o governo estaria disposto a negociar: “A crise do Estado define-se então como (1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas, e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática.” Plano Diretor da reforma do Estado, MARE. WWW.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues/htm

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Bresser-Pereira, Fernando Henrique Cardoso - ele próprio um Constituinte - compartilhava da idéia de que a CF significava um retrocesso do ponto administrativo e econômico. Ela havia coroado a “vitória dos grupos patrimonialistas” que criaram “privilégios” para funcionalismo, burocratizado ainda mais o aparelho de Estado ao estabelecer normas rígidas para promoções, dispensas e gratificações que só poderiam ocorrer dentro dos planos de carreira. Em uma crítica aberta ao Plano de Cargos e Carreiras (PCC) e o Regime Jurídico Único (RJU), o Plano Diretor atingia diretamente a unificação das carreiras do funcionalismo – a tradicional bandeira de luta dos servidores, que durante todo o período militar criticaram justamente a forma clientelista e desigual de distribuição de benefícios e contratações. Previa o fim do sistema estatutário para a Administração direta e indireta, fundações e autarquias, além da eliminação da aposentadoria “com proventos integrais sem correlação com o

tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.114”

Para a consecução da racionalização administrativa, o projeto do Plano Diretor previa a divisão do funcionalismo em três grandes áreas, privatização de um conjunto de serviços – que correspondia ao maior contingente de funcionários públicos, especialmente de baixa escolaridade – com a conseqüente demissão dos servidores. Centralização de outras áreas (as denominadas privativas ou “típicas” da administração) e estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada para a administração de serviços não diretamente ligados às atividades típicas do Estado. Aqui se incluíam as atividades técnico-científicas e docentes.

A primeira grande área correspondia ao “núcleo estratégico”. Segundo o Plano Diretor, diretrizes para as políticas públicas deveriam ser planejadas e geridas por políticos e altos funcionários. As atividades desse núcleo duro seriam distribuídas em agências executivas, contratadas diretamente pelo staff de governo.

A segunda grande área correspondia às atividades sociais e científicas – Sobretudo as relacionadas com educação superior, agências de fomento, pesquisa e ensino. Segundo Bresser, estas atividades não poderiam pertencer ao Estado, mas deveriam ser transferidas para o setor público não estatal – agências definidas pela equipe econômica como “organizações sociais”, “um tipo particular de organização

pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa etc.)”115. Tais organizações sociais teriam, ainda, parcelas de suas atividades privatizadas (como limpeza, serviços

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PLANO DIRETOR. Op. Cit. P. 12. Como observamos no início deste item, de fato a reforma administrativa logrou promover um enxugamento nas carreiras do Plano de Classificação de Cargos.

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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reflexões sobre a reforma gerencial brasileira de 1995. Op. cit. P. 5-6.

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de informática, manutenção etc.). O governo negava a privatização das universidades, mas, na prática, uma parcela de suas atividades seria transferida totalmente para a iniciativa privada, ao passo que outras atividades, a serem definidas pelo núcleo estratégico do governo (e não pelas próprias universidades), funcionariam em parceria com governos locais e entidades privadas sem fins lucrativos. Segundo Bresser- Pereira,

“(haveria) a terceirização de atividades de apoio para o setor privado, desde serviços simples, como segurança e limpeza, até complexos, como consultoria e serviços de computação. Enquanto se terceirizavam para o setor privado essas atividades, a proposta talvez mais inovadora do Plano Diretor era transferir as atividades sociais e científicas que a sociedade acreditava devam ser total ou parcialmente financiadas pelo Tesouro para o setor público não-estatal, transformando-as em organizações sociais. Por outro lado, grande ênfase era dada ao fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, onde as decisões de políticas são tomadas por políticos e altos funcionários116.”

Por fim, seriam totalmente privatizadas as atividades que concentravam maior número de funcionários públicos, com menor escolaridade e salários mais baixos (o que, na verdade, não ocorreu, como demonstraremos no próximo item). Esses serviços seriam descentralizados para os Estados e Municípios com possibilidade de terceirização para o setor privado.

A questão dos obstáculos à realização das reformas também são abordadas por Bresser-Pereira quando o autor se dedica a refletir sobre quem seriam os “inimigos da modernidade” e o que os estaria motivando. O ataque é concentrado nas esquerdas brasileiras e nos “representantes do velho patrimonialismo de direita”117_{, e} são colocados lado a lado na elaboração da crítica, sem nenhuma mediação que reconhecesse o papel das esquerdas na transição para a democracia ou na resistência ao regime militar. Nomeava o PT e a CUT, além de sindicatos de servidores públicos como obstáculos:

“os adversários no Congresso e na sociedade eram conhecidos: os representantes do velho patrimonialismo, tão profundamente arraigado na sociedade brasileira, e do nem tão novo corporativismo de bases sindicais. A aliança entre estes dois extremos aparentes – o patrimonialismo à direita, o

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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reflexões Sobre A Reforma Administrativa Brasileira de 1995. Op. cit. p. 5-6.

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A definição de “patrimonialista” é de BRESSER-PEREIRA: “utilizo o termo ‘patrimonialista’ para designar as práticas políticas que misturaram o patrimônio privado e público numa base individual ou familiar, e o termo “corporativista” para descrever a mesma prática vindo de um grupo organizado ou associativo. Faço uma distinção entre práticas ‘corporativistas’ e ‘corporatistas’, uma vez que as últimas não têm caráter pejorativo, referindo-se ao Estado social-democrata moderno, onde as relações entre capital e trabalho são politicamente negociadas e envolvem uma intermediação ativa do Estado”. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos, Do Estado Patrimonial ao Gerencial. Op. Cit. P. 22, nota 11.

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corporativismo à esquerda – foi imediata. E nem tão surpreendente. Afinal, a velha direita patrimonialista sempre foi parte central da classe dirigente no Brasil e está acostumada às formas clássicas da busca de vantagens e privilégios (nepotismo, clientelismo), assim como a velha esquerda corporativista e habituada às formas burocráticas da busca de privilégios, que incluem principalmente salários desvinculados do trabalho efetivo e aposentadorias sem relação com a contribuição previdenciária. (...) sua meta é capturar o patrimônio público, privatizar o Estado. Num primeiro momento, tentei persuadir representantes da velha esquerda, mas o diálogo não tardou a mostrar-se impossível (...) O convite (para a CUT) foi recusado. (...) com o PT foi impossível.118_”

A reforma administrativa, somada à reforma da previdência, apareciam como essenciais para a consecução do projeto neoliberal do governo119 _{e se iniciaram por} uma proposta de reforma constitucional. É importante observar que a reforma constitucional não constava do plano original de governo de FHC, mas foi incorporada, segundo Bresser-Pereira, “assim que o grupo executivo do governo se reuniu para formular as diretrizes de governo120”. O Ministro afirmava que não apenas foi autor do projeto de reforma administrativa, mas também das decisões que envolviam a forma de condução da estratégia para sua aprovação, e que tomou como exemplo o ocorrido com o projeto de reforma da Previdência. Segundo o autor, o grupo governista responsável pela elaboração da Reforma da Previdência havia optado por “desconstitucionalizar” o texto constitucional – ou seja, reescrever as normas constitucionais tornando-as mais amplas e, portanto, maleáveis.

Entretanto, sempre segundo Bresser-Pereira, ao se deparar com um texto extremamente amplo, o relator da reforma decidiu-se por “reescrever” o texto, o que acabou mantendo os privilégios anteriores. Isto fez com que o grupo de Bresser- Pereira decidisse por “abandonar a desconstitucionalização e optar por uma emenda

tão ou mais detalhada do que o texto original”. Isto teria impedido que o relator da

reforma administrativa “fizesse o mesmo que o relator da reforma da previdência

social, alguns meses depois. Como os autores do projeto haviam optado pela desconstitucionalização, esse relator declarou que o governo estava pedindo um cheque em branco do Congresso, e resolveu fazer o que lhe parecia óbvio, a ele e à

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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos, Reflexões sobre a reforma gerencial brasileira de 1995. Op. cit. p. 12.

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A aprovação do Banco Mundial tanto do ponto de vista conceitual quanto em relação ao diagnóstico de quem seriam os setores adversários às propostas e como deveria ser encaminhado o seu enfrentamento. V. GILL, Indermit. Alguns determinantes de sustentabilidade das reformas da administração pública, ou porque eu estou otimista em relação à reforma administrativa no Brasil. Revista do Serviço Público. Ano 50, no. 4, out.dez. 1999. P. 31 e seguintes.

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maioria dos seus colegas do Congresso: preencheu o cheque. Ao fazê-lo, desfigurou a reforma, reintroduzindo no texto constitucional todos os privilégios (direitos) que a reforma tencionava eliminar. Ficou claro (...) para mim que eu não poderia sofrer esse risco.121_”

A estratégia consistia, assim, em “reescrever” a Constituição Federal detalhadamente. Para isso, as Medidas Provisórias e os Projetos de Lei de autoria do Executivo foram fundamentais para permitir o início das reformas – apesar de, no entanto, terem gerado parte do passivo trabalhista cujo julgamento foi transferido para o judiciário, como veremos adiante.