Implementação dos Mandatos

Apesar das diferentes características entre si, para efeitos de planejamento, toda OMP obedece a um ciclo de atividades (Figura 2) com três fases distintas que podem se sobrepor: desencadeamento, implementação do mandato (normalmente acompanhada de algum nível de estabilização) e transição (passagem, retirada e liquidação). Normalmente, a escala e o ritmo são mais intensos no desencadeamento, estabilizando durante a implementação, quando é atingida a capacidade de operação inicial (IOC), depois focando nos objetivos estabelecidos no mandato, é mantida a capacidade de operação plena (FOC), finalmente retrocedendo para níveis mínimos na fase de passagem das responsabilidades e retirada.

Mesmo não existindo uma sequência formal para a implantação de uma OMP, a AGNU concordou com os prazos de 30 dias, após a autorização do CSNU, para o estabelecimento de operações tradicionais e 90 dias para as operações multidimensionais. Na realidade, o tempo necessário para o desdobramento completo dos recursos de uma OMP dependerá de aspectos financeiros, logísticos e da determinação dos Estados membros a contribuir com os efetivos planejados pelo Secretariado e autorizados pelo CSNU.

A fase do desencadeamento pode ser subdividida em quatro estágios que eventualmente se sobrepõem na execução: o pré-emprego, com atividades relacionadas a orçamento, visitas para verificação das condições operacionais dos efetivos apresentados pelos Estados membros, as negociações dos acordos sobre o status da Missão (SOMA)80 _{ou dos}

acordos sobre o status da Força (SOFA)81 _{e a mobilização dos recursos logísticos; o emprego}

rápido, com equipes precursoras encarregadas de estabelecer as instalações iniciais e preparar a infraestrutura e o sistema administrativo para receber os demais componentes; a abertura do quartel-general, quando a equipe de comando da operação chega ao terreno, os sistemas de gerenciamento e de comando e controle estão operando, e os números de pessoal essencial à missão atingem níveis compatíveis com a IOC ; e o início do funcionamento dos componentes operacionais e dos escritórios de campo, incluindo as capacidades militares, policiais e civis, de comando e administração.

79 _{ONU, 2009. p. 61-90.} 80

“Status of Mission Agreement” (SOMA) é o acordo estabelecido, entre a ONU e o país onde será desencadeada uma OMP, para definir as condições em que as atividades serão conduzidas e que o pessoal da Organização será tratado.

81

“Status of Force Agreement” (SOFA) é o acordo estabelecido, entre a ONU e o país onde será desencadeada uma OMP, para definir as condições de operação das forças militares, e do tratamento ao seu respectivo pessoal.

Fonte: ONU. United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines. Disponível em: <http://pbpu.unlb.org/pbps/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2009.

Nesse período, também denominado “lua de mel”, é oportuno aproveitar a boa vontade existente e ampliar o progresso político com as facções a fim de proporcionar maior sustentação ao processo de paz. A liderança vigorosa e as qualidades administrativas devem apoiar o estabelecimento dos sistemas e procedimentos básicos desde logo (Anexo A), pois será crescentemente difícil fazê-lo posteriormente. Além da liderança, o gerenciamento de conflitos é outro atributo essencial para contornar as crises típicas dessa fase quando o grupo diversificado e heterogêneo de pessoas trabalhando para a OMP está sob forte pressão.

Além das preocupações com os aspectos relacionados ao funcionamento interno das OMP, também deve ser buscada a manutenção do apoio para as operações, basicamente por intermédio de duas vertentes que abordam as percepções da população local, das partes em conflito e da comunidade internacional, sobre as atividades desempenhadas para o cumprimento do mandato: o gerenciamento do impacto da missão e a comunicação social. Quanto ao primeiro aspecto, a fim de evitar o agravamento da situação local e facilitar a aceitação do trabalho realizado pelas Nações Unidas, os impactos social, econômico e ambiental gerados pela OMP no terreno devem ser acompanhados e avaliados de forma permanente, para ajuste e retificação de procedimentos. Já a comunicação social necessita ser encarada como instrumental para o sucesso da operação, pela capacidade de reforçar mensagens e acontecimentos positivos, amenizar a repercussão dos episódios negativos, colaborar para a segurança do pessoal das Nações Unidas, e assegurar o entendimento do mandato e seus objetivos. Em decorrência disso, os representantes

FIGURA 2 – FASES DO EMPREGO DAS OMP

IMPLEMENTAÇÃO / ESTABILIZAÇÃO

DESENCADEAMENTO

TRANSIÇÃO

EMPREGO RÁPIDO RETIRADA /

da estrutura de informações públicas das OMP devem ter participação permanente em todas as etapas de planejamento e emprego da operação.

O maior envolvimento de arranjos regionais nas iniciativas para manter a paz e segurança internacionais, conforme visualizado no Capítulo VIII da Carta das Nações Unidas, gerou muitas situações nas quais o emprego de uma OMP ocorre antes, durante ou depois da atuação de uma iniciativa regional que não conta com participação direta da ONU, mesmo acontecendo sob a guarda de uma resolução do CSNU. Nos casos em que os contingentes de tropas das OMP substituem tropas empregadas por organizações regionais ou vice-versa, passam a integrar forças daquelas organizações ou o contrário, e trabalham em conjunto com outras forças, é importante que seja consolidado um plano de transição e assunção das responsabilidades, com as implicações para os eventuais parceiros no processo, destacando-se a objetividade, a oportunidade do desencadeamento e o foco na manutenção da segurança e da estabilidade.

Na fase final de uma OMP a decisão sobre a passagem das responsabilidades para outros atores e a consequente retirada da operação é atribuição do CSNU, que recebe informações sobre a situação dos entendimentos entre as partes em conflito e avalia se os parâmetros necessários foram atingidos para modificar as características da participação a ONU. No caso das operações clássicas essa avaliação é mais fácil porque normalmente envolve a celebração de acordos entre os Estados em litígio, porém, nas operações multidimensionais, que visam estabelecer condições de estabilidade para o funcionamento das instituições e da sociedade, a determinação do sucesso torna-se complexa por depender de marcos (e indicadores) atingidos, cuja interpretação pode não retratar a realidade com precisão.

Para evitar o levantamento de aspectos com pouca significação é importante que a participação no processo envolva amplamente os atores nacionais relevantes, nesse contexto não é possível obter em uma lista de marcos ou indicadores padrão, porém, alguns deles são considerados fundamentais para o sucesso das OMP multidimensionais, tais como:

- ausência de conflitos violentos e abusos contra os direitos humanos em larga escala; - respeito pelos direitos das mulheres e das minorias;

- finalização do processo de DDR e estabelecimento das instituições estatais responsáveis pela segurança;

- capacidade das forças armadas e da polícia nacionais prover segurança e manter a ordem pública, sob a supervisão civil e com respeito aos direitos humanos;

- progresso no estabelecimento de sistemas judiciário independente e eficaz;

- restauração da autoridade do Estado e retomada dos serviços básicos em todo o país; - retorno, reassentamento e reintegração das pessoas deslocadas, com a mínima ocorrência de desajustes ou conflitos;

- formação bem sucedida de instituições políticas legítimas após a condução de processo eleitoral justo e livre onde homens e mulheres tenham direitos iguais para concorrer aos cargos públicos.

Depois que o CSNU chegar à conclusão da viabilidade para a retirada de uma OMP do terreno ainda é necessário passar por uma etapa de consultas com todos os parceiros para evitar o desperdício de esforços, o retrocesso na situação conseguida e minimizar os eventuais impactos negativos para a população local.

1.3.4 “New Horizon” – uma nova agenda de parcerias

Considerando os crescentes desafios enfrentados pelas OMP, os dez anos após o Relatório Brahimi e o fim do processo de reformas da ONU denominado “Operações de Paz 2010”, o DPKO e o DFS elaboraram, em julho de 2009, o documento “New Horizon”82_{, com o}

objetivo de fomentar os debates preparatórios para a 65ª sessão da AGNU, em 2010, propondo vinte recomendações (Anexo B) para a atuação conjunta do DPKO e do DFS, a curto, médio e longo prazos.

As principais recomendações para o curto prazo, agrupadas como parcerias no propósito83_{, abrangem as iniciativas exequíveis de imediato para as operações, agregando a}

clareza da direção e das estratégias políticas, com a coesão do planejamento e da gestão. As recomendações a médio prazo, englobam as parcerias na ação84_{, e estão relacionadas ao emprego}

mais ágil das OMP, à clareza e cumprimento de papéis críticos e ao gerenciamento de crises. Finalmente, a longo prazo, as recomendações referem-se às parcerias para o futuro85_,

82 _{Uma nova agenda de parcerias (“A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping”),}

mais conhecida por “New Horizon”, é baseada no documento de pesquisa “Building on Brahimi: A Coalition for Peacekeeping in an Era of Strategic Uncertainty” do Centro para Cooperação Internacional da Universidade de Nova York (“Center on International Cooperation - New York University”).

83 _{ONU, 2010. p. 9-15.} 84

Ibidem. p. 18-25.

visualizando ações relacionadas à projeção de necessidades futuras, foco nas capacidades, expansão das parcerias de manutenção da paz e uma nova estratégia de apoio de campo.