A importância do poder local para a efetivação dos direitos de saúde

6.2 A importância do poder local para a efetivação dos direitos de saúde e educação das crianças

O Estado possui papel estrutural na previsão e garantias de direitos. A saúde e a educação consistem em dois temas extremamente complexos e com diversas ramificações que definem o futuro da sociedade e, por consequência, do país. Em uma divisão de esferas, os municípios, os estados e o país são responsáveis pelo pleno gozo dos direitos, cada um à medida das suas competências.

O caminho para o reconhecimento dos direitos sociais se deu de forma bastante longo, perpassando por avanços e, também, por retrocessos até o reconhecimento que se vislumbra atualmente. As primeiras referências ocorreram em declarações norte-americanas, apontando a emancipação do indivíduo frente aos grupos sociais aos quais esse sempre se submeteu como a família e as organizações religiosas. (COMPARATO, 2010, p. 65)

Ser cidadão não significa, simplesmente, poder exercer o direito ao voto ou ainda ser votado. Ser cidadão abrange uma gama de atitudes e comportamentos, que

culminam em um senso de pertencimento a um grupo, uma comunidade, a uma cidade, transformando-o em sujeitos sociais ativos. Logo, conjectura-se que o município é um conjunto multifacetado de cidadãos, pois trazem consigo seus princípios, suas culturas, suas expectativas e esperanças, buscando alcançar o pleno exercício da cidadania.

Tendo em vista a dificuldade de um conceito clássico e estanque de cidadania, entende-se como cidadania “a qualidade ou direito do cidadão; e cidadão como o indivíduo no gozo de direitos civis e políticos de um Estado. A ideia de cidadania está sempre ligada a um determinado Estado, e em geral expressão um conjunto de direitos(...)” (GORCZEVSKI, 2007, p.13)

Dessa maneira, identificam-se algumas questões pontuais que se faz possível atrelar o conceito de direito social como sendo, por exemplo, um direito de comunhão, e, que não é possível separar produtores de consumidores, pois eles se confundem na teia social. Assim, percebe-se a essencialidade de que as regulamentações reflitam e estejam adequadas à realidade de determinada localidade.

No que tange essa questão, evidencia-se que o momento de elaboração das constituições reflete, e muito, os momentos econômico, social e ideológico pelos quais o Estado perpassa, podendo verificar-se algumas instabilidades. Baracho acredita que

“a constituição é uma espécie de confluência de coincidências suficientemente amplas, com a finalidade de acomodar as diversas opções políticas que congrega.”

(BARACHO, 1996, p.16).

No Brasil, a Constituição de 1934 explicitou os direitos econômicos e sociais, prevendo o direito ao trabalho. Contudo, foi na Constituição da Federal de 1988 que os direitos sociais foram amplamente reconhecidos. Esses direitos, abarcam a saúde, a moradia, o transporte, a alimentação e também a educação e a proteção a maternidade e à infância, como já visto.

Por óbvio, o exposto na Constituição Federal de 1988 norteia toda a forma do Estado, fazendo com que as outras esferas sigam, respectivamente, o que fora preceituado. Dentro dessa ótica, tem-se a união, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Já, no caput, do artigo 1° está referenciado que também é dever dos estados e municípios, como integrantes de um Estado Democrático de Direito, possuírem como fundamentos a cidadania e a dignidade da pessoa humana, por exemplo (BRASIL, 1988).

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Em atenção a essa indicação, a salvaguarda e o amparo a esses fundamentos cabem as três esferas. O artigo 23 da Constituição Federal de 1988 expõe competências comuns entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já, no artigo 24, os entes irão legislar de forma concorrente acerca da proteção à infância e à juventude (BRASIL, 1988) Entretanto, para analisar a efetividade dos fundamentos, bem como os direitos sociais, o poder local do município é o mais adequado, em razão de que o município está mais próximo do cidadão.

Essa proximidade faz com a esfera local tenha maior conhecimento sobre as necessidades mais urgentes e futuras da comunidade. Essa proximidade também exige um direcionamento maior em relação às diretrizes e normas nacionais. Ou seja, o município, seguindo as legislações ou objetivos de programas, deve alinhar-se de acordo com a sua realidade.

Conforme a Constituição Federal de 1988 compete aos municípios legislar sobre interesses locais, mas com a observância dos preceitos constitucionais. Assim, a proximidade da esfera de poder municipal ao cidadão faz com que o município identifique as principais necessidades e facilidades que aquela sociedade possui.

Para identificar tais questões atreladas ao direito social se faz necessária a observação dos fatos sociais específicos daquele ou desse município. No que tange a administração, Baracho acredita que:

A administração pública de qualidade, comprometida com as necessidades sociais e aberta à participação solidária da sociedade, pode melhorar as entidades federativas e os municípios. A partir desse nível, concretiza-se, necessariamente, a efetivação dos direitos humanos. A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais. (1996, p.19)

Em busca de um maior bem estar social para os cidadãos, a administração pública deve estar preocupada com as dificuldades e com a realidade social, em atenção, ainda, à soberania popular. No outro extremo, a população deve confiar aos seus governantes o seu bem estar, acreditando que esses irão agir da melhor e mais célere forma possível. Em nome dessa proximidade, o município é o ente mais propício para que essa troca aconteça, haja vista a proximidade relacional dos grupos sociais com os municípios.

Tendo em vista essa proximidade entre município e cidadão, há uma tendência de que o ente receba um maior repasse de competências. Não considerado plausível que a União ou, ainda, os estados possuam ciência da realidade específica de cada município. Tal repasse vem acontecendo de forma homeopática, desde a década de 1990, porém “sem a correspondente transferência de recursos e condições para que se exerçam tais controles, o que resulta numa sobrecarga de responsabilidades locais e encargos adicionais para a gestão dos serviços públicos. ” (KRELL, 2003, p.88)

Assim sendo, o movimento de municipalização, para ocorrer de forma a beneficiar a sociedade, deve acontecer de forma organizada, fazendo com que o município cresça em atenção às regras. Ou seja, se é transferida uma competência ao município, para que o mesmo possua condições de realizá-la, compreende-se que a prestação de serviço, por exemplo, possua um custo. Sendo assim, se a esfera maior atribuiu a competência, deixando de prestar assistência, logo deixando de ter tal despesa nas suas contas, resta que o repasse ao município aconteça.

A crítica feita às competências comuns brasileiras, de acordo com Antônio Cândido, é que, no Brasil, as competências acontecem de maneira “todos ao monte”¹⁰. A expressão utilizada possui o significado de que todos possuem as competências e por vezes, todos compreendem serem os entes indicados, ou ainda, nenhum dos entes julga-se o mais indicado. Assim, todos possuem tal competência, todos possuem a possibilidade de resolver, não havendo a identificação direta de quem seria o mais indicado para assumir a competência. Pode-se identificar, assim, a busca por uma autonomia local.

Segundo a Carta Europeia, a autonomia local consiste no “direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações uma parte importante dos assuntos públicos. ” (CONSELHO DA EUROPA, 1985) Todavia, a autonomia local não compreende o livre exercício do poder ou, ainda, liberdade absoluta. A autonomia local corresponde ao exercício do que foi repassado como

10 Terminologia utilizada por António Cândido de Oliveira, durante aula dada através de videoconferência, Brasil-Portugal, no Programa de Pós Graduação Mestrado e Doutorado, na Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC, durante a disciplina do Prof. Pós-Doutor Ricardo Hermany, em maio de 2016.

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competência aos municípios e faz com que os mesmos sejam competentes para as tarefas que possam desempenhar da melhor maneira possível.

Compreendendo que o poder local é o mais indicado e adequado para identificar e, por vezes, resolver a dificuldade social, algumas questões são necessárias. O fator humano e o fator econômico são de extrema importância quanto à forma de atuação e influência do poder local. Entende-se que, para a qualidade dos serviços oferecidos, bem como a resolução dos mesmos, depende-se de indivíduos que possuam qualidades mínimas para lidar bem com a população; que sejam acessíveis, ágeis e proativos; e que saibam fazer uso dos instrumentos que são oferecidos para tal serviço.

Para haver contratações, concursos e seleção necessita-se do fator econômico. Além disso, para que os serviços sejam bem realizados e oferecidos com maior eficiência, devem utilizar, por exemplo, informática atualizada, internet rápida, instrumentos que hoje são fundamentais para uma prestação de serviço competente.

Porém, o fator econômico abrange questões mais urgentes, como as relacionadas à qualidade de vida da sociedade. E, dentro dessa atuação, uma atenção maior aos grupos especiais.

Os fatores humano e econômico também estão atrelados ao exercício da cidadania. Para tal, acredita-se que, para alcançar um nível aceitável de cidadania, a educação deve ser uma das fontes principais. Com base na educação, a cidadania será exercida de uma forma mais plena, compreendo que os direitos são limitados pelos direitos de outros indivíduos que fazem parte daquela sociedade. Assim, acredita-se que:

Para que o Estado de Direito funcione, é necessário, pois, que os cidadãos tenham disto plena consciência; é preciso uma educação para a cidadania e, mais ainda, que dela resulte a existência de um povo de cidadãos. Cidadãos que só o serão se tiverem em conta que cada um deles tem uma parcela do poder do povo, que o seu poder é limitado pelos direitos dos outros, que os órgãos que elegem lhe devem prestar contas e que tem o direito de exigi-las a cada momento e, mais particularmente, por ocasião das eleições. Os cidadãos têm poder a vários níveis e exercem-no diretamente ou por representantes eleitos. (OLIVEIRA, 2015, p.13)

Dessa forma, para que seja possível tornar o poder local de fato efetivo, os cidadãos devem ter o discernimento da importância que possuem quando utilizam de mecanismos assegurados constitucionalmente para atingir o melhor resultado frente aos que irão o representar diante das demandas sociais. Em vista disso, Rodrigues ressalta:

Sem aprendizagem não há democracia nem há cooperação. É necessário formar e informar, educando o cidadão, sensibilizando para os valores democráticos indispensáveis à aquisição de aptidões cooperativas, visto a democracia ser um regime social particular. Por isso, o campo escolar não pode ser neutro, impedindo os alunos da iniciação nos princípios democráticos, voltados para a solidariedade, a justiça, o respeito mútuo, os direitos humanos e os deveres morais e sociais. (RODRIGUES, 2001, p.49)

Através desse pensamento, invoca-se um grupo de direitos especiais, as crianças e adolescentes. A importância desse grupo, para o futuro social, é bastante grande, principalmente quando se tem por base o entendimento que o direito social consiste em um direito de comunhão, bem como um direito de coletividade. Uma das questões referenciadas é de que esse grupo passou de objeto para sujeito de direitos, integrando, assim, a sociedade de fato, entrando em relatórios e sensos, como também integrando as principais agendas dos poderes públicos.

As crianças e adolescentes, por repetirem modelos, representam um futuro pleno, o qual se espera. Sendo assim, a importância de ação do poder local frente a esse grupo é de extrema importância. Portanto, tendo conhecimento da exposição a que, muitas vezes, as crianças e adolescentes são expostas, é que há a necessidade de agir do poder local, frente a um interesse de proteção, salvaguarda e garantia de direitos de todos, ou seja, Estado, sociedade e família.

Diante do foco de estudo, algumas das principais questões que envolvem as crianças consistem nas suas condições de saúde e acesso à educação. Há que se compreender que as diretrizes do Governo Federal em relação à saúde e à educação possuem características macro, ou seja, devem ser observadas e seguidas em todo o território nacional. Porém, ao município, cabe a análise com características micro, ou seja, diante das diretrizes, o que se pode fazer em âmbito local a fim de melhorar estes serviços para a comunidade.

Quanto à educação de abrangência nacional, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, o IDEB, tem a responsabilidade de mapear e avaliar a qualidade das escolas e das redes de ensino, sendo assim, existe o pareamento entre as taxas de aprovação em relação ao desempenho dos alunos. De acordo com o Ministério da Educação:

Ideb é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), formulado para medir a qualidade do aprendizado nacional e estabelecer metas para a melhoria do ensino. O Ideb funciona como um indicador nacional que possibilita o monitoramento da qualidade da Educação

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pela população por meio de dados concretos, com o qual a sociedade pode se mobilizar em busca de melhorias. Para tanto, o Ideb é calculado a partir de dois componentes: a taxa de rendimento escolar (aprovação) e as médias de desempenho nos exames aplicados pelo Inep. Os índices de aprovação são obtidos a partir do Censo Escolar, realizado anualmente. (BRASIL, 2019?)

Esse índice é medido a cada dois anos, com provas aplicadas para alunos de 5º e 9º anos, em relação ao ensino fundamental. As provas possuem como objetivos analisar os conhecimentos dos alunos em português e matemática. (MELLO, 2016) Em um comparativo, de acordo com dados do IDEB, o Brasil apresentou um crescimento na qualidade do aprendizado, na área de português, na rede municipal até a 5ª ano.

No ano de 2013, o Brasil tinha um índice de 38%, aumentando para 51% em 2015 e em 2017, última avaliação, cresceu para 58%. Nesse mesmo lapso temporal, os índices do município de Santa Maria ainda estão abaixo do índice brasileiro de 2013, data da última avaliação feita. A qualidade da aprendizagem, nas escolas municipais de Santa Maria, atingiu um índice de 18%, aumentando para 25%, em 2015, e, em 2017, para 41%.

Nessa mesma delimitação, porém, na área da matemática, o Brasil em 2013, tinha uma porcentagem de aprendizagem de 32%; em 2015, evoluiu para 39%; e, em 2017, atingiu 45% na qualidade da aprendizagem. Já em uma análise municipal, Santa Maria partiu de 15% em 2013, aumentando 11% em 2015, chegando a 26%; e na última avaliação, em 2017, atingiu 33%. (BRASIL, 2017a)

De acordo com os dados, tanto em nível nacional quanto a nível municipal, percebeu-se um crescimento na qualidade da aprendizagem até o 5ª ano tanto na área de português quanto na matemática. Mesmo com metas diferenciadas para cada rede de ensino, a expectativa única, ou seja, para toda e qualquer rede de ensino, bem como escola, é atingir 6 pontos até 2022, tendo em vista que é a média que corresponde aos países desenvolvidos de acordo com o sistema educacional.

(BRASIL, 2017a)

Quanto à realidade por escola no município de Santa Maria, de um total de 73 escolas municipais, 46 possuem referência quanto aos seus indicadores. Para definir o enquadramento da escola entre manter, melhorar, atenção e alerta, são analisamos os quesitos como se a escola atingiu a meta proposta, se a escola cresceu no IDEB e se alcançou 6 pontos. Quando a escola corresponde positivamente aos 3 quesitos, é

classificada, no que tange a situação, como “manter”. A escola, atingindo 2 quesitos positivos, corresponde a “melhorar”, um quesito positivo é “atenção” e, não atingindo nenhuma meta positiva é “alerta”.

FONTE: Gráfico construído a partir das informações de BRASIL, 2017b.

Com a indicação para manter o índice ou melhorar, tem-se 18 escolas e, nas situações que necessitam um cuidado maior quanto ao nível de aprendizagem, há 16 escolas municipais, quando analisados os anos iniciais, ou seja, até o 5º ano, de acordo com os dados de 2017. Salienta-se que mesmo que as escolas estejam em um mesmo município, a meta delas não é a mesma.

Em um exemplo simples, duas escolas, pactuadas no PSE no biênio 2017/2018, possuem metas diversas. As metas levam em consideração a potencialidade das escolas, traçando uma evolução possível para que, em 2022, estejam com 6 pontos ou mais. Assim, analisa-se:

Santa Maria: Ideb 2017 por escolas

Manter Melhorar Atenção Alerta Sem dado

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Fonte: BRASIL. IDEB. INEP, 2017b.

A meta do IDEB depende do nível de aprendizado (medido pela aplicação das provas) multiplicado pelo fluxo, ou seja, pelo nível de aprovação. Nesse exemplo, em 2017, a nota de aprendizado da EMEF Diácono João Luiz Pozzobon, nas séries iniciais, foi de 5,86 e o fluxo foi de 0,83, o que indica que, de cada 100 alunos, 17 não foram aprovados. Portanto a nota do IDEB dessa EMEF foi de 4,8, tendo sua situação classificada como “atenção”, tendo em vista que não atingiu a meta, não alcançou a média 6, porém cresceu no IDEB, fazendo com que a escola figure entre as escolas pactuadas com nível mais baixo com registro de índice no IDEB.

Em contraponto a essa realidade, uma das escolas pactuadas no PSE com índices mais altos está a EMEF Dom Antônio Reis. A escola municipal correspondeu positivamente aos 3 critérios analisados, apresentando a nota de 7,2 no IDEB. O gráfico evolutivo da escola apresenta os seguintes dados:

4,6 4,9 5,2 5,4 5,7 6

3,1

4,8

4,5 4,8

0 1 2 3 4 5 6 7

2011 2013 2015 2017 2019 2021

Evolução do IDEB 2017- EMEF Diácono João Luiz Pozzobon

meta da escola escola

FONTE: BRASIL. IDEB. INEP, 2017.

Os índices que contribuíram para essa evolução foram positivos tanto no aprendizado quanto no fluxo. Ou seja, a escola atingiu um nível de aprendizado de 7,32 e um fluxo de 0,98. Nessa escola municipal, onde, a cada 100 alunos, 2 não foram aprovados, a escola foi classificada como “manter”, ficando bem acima da meta de 2017 que foi de 5,7 no IDEB a nível municipal.

Analisa-se, diante do exposto em relação à educação e ao poder local, que cada escola enfrenta as dificuldades condizentes com suas características. Para tanto, cabe, à secretaria do poder local, analisar a realidade, focar nas potencialidades, inclusive no elemento humano, objetivando cumprir uma meta nacional. Nesse sentido, a finalidade maior repousa em proporcionar uma educação com nível de aprendizagem correspondente a um país desenvolvido, trazendo à população o pleno gozo, dentro da sua realidade, mas observando as diretrizes nacionais e constitucionais, do direito à educação.

Para que isso aconteça, as diretrizes do Plano Municipal de Educação, o PME de Santa Maria precisa ser cumprido na sua plenitude. O PME foi sancionado em 18 de agosto de 2015, com validade de 10 anos, cumprindo o disposto no Plano Nacional de Educação. Assim, no que tange a educação em Santa Maria, o cumprimento e monitoramento do PME e suas diretrizes serão realizados pela Secretaria de Município de Educação – SMED, pelo Conselho Municipal de Educação – CME e pelo

4,4

Evolução do IDEB 2017- EMEF Dom Antônio Reis

Mesta da escola Escola

183

Fórum Municipal de Educação – FME/RS. As diretrizes do município de Santa Maria consistem em:

Art. 2º São diretrizes do PME, a partir do disposto no PNE:

I - erradicação do analfabetismo;

II - universalização do atendimento escolar;

III - superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação;

IV - melhoria da qualidade da educação;

V - formação para o trabalho e para a cidadania, com ênfase nos valores morais e éticos em que se fundamenta a sociedade;

VI - promoção do princípio da gestão da educação pública;

VII - promoção humanística, científica, cultural e tecnológica do País;

VIII - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto - PIB, que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão de qualidade e equidade;

IX - valorização dos (as) profissionais da educação; e

X - promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental. (MUNICÍPIO DE SANTA MARIA. 2015)

Nota-se que, nas diretrizes do Plano Municipal de Educação não há uma referência explícita quanto à saúde, porém, a promoção da cidadania, a promoção humanística e os direitos humanos estão atrelados, além da educação, com a saúde.

O Relatório de Gestão das Ações em Saúde “representa as ações que foram realizadas durante o ano de 2017 pela Secretaria de Município da Saúde de Santa Maria – RS. Buscando atender às orientações do Conselho Municipal de Saúde”

(MUNICÍPIO DE SANTA MARIA, 2017a) buscando demonstrar, entre outras evidências, o Monitoramento da Programação Anual de Saúde 2017.

O histórico de produtividade do município de Santa Maria, entre os anos de 2015 e 2017 tiveram variações quando a sua incidência. Por exemplo, nas consultas para Pré-Natal, houve um aumento entre 2015 e 2016, de 7.309 consultas para 9.309;

e um decréscimo pequeno para 2017 com 9.032 consultas. Já as consultas médicas

e um decréscimo pequeno para 2017 com 9.032 consultas. Já as consultas médicas