Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

Do passeio realizado na Constituição da República, o signo “propriedade” é um termo vago e ambíguo, sendo utilizado em duas acepções: (i) um direito subjetivo; (ii) um espaço físico, cujo detentor será o proprietário ou não.

A acepção que deve ser levada em consideração é a de propriedade como um direito subjetivo, tendo em vista que, ainda que nos casos o termo tenha sido utilizado como sinônimo de espaço, há marcas que remetem ao direito subjetivo, nunca há dissociação da figura do proprietário, sempre há um complemento que enuncia os poderes do proprietário.

Ainda que se busque uma definição de propriedade no Código Civil, não será possível encontrar. Encontram-se apenas poderes outorgados ao proprietário (art. 1.228, do CC), mas cujas raízes já estão espalhadas na Constituição, principalmente quando se observa a prescrição do art. 191 da CR, onde se faculta a possibilidade usucapião nas determinadas circunstâncias.

Caio Mário da Silva Pereira aborda o assunto da seguinte forma: Fixando a noção em termos analíticos, e mais sucintos, dizemos, como tanto outros, que a propriedade é o direito de

usar, gozar, e dispor da coisa, e reivindicá-la de quem injustamente a detenha.

[…]

Podem estes atributos reunir-se numa só pessoa, e tem-se neste caso a propriedade em toda a sua plenitude, propriedade plena, ou simplesmente a propriedade ou propriedade sem qualificativos: plena in re potestas. Mas pode ocorrer o desmembramento, transferindo-se a outrem uma das faculdades, como na instituição do direito real de usufruto, ou de uso, ou de habitação em que o dominus não deixa de o ser (domínio eminente), embora a utilização ou fruição da coisa passe ao conteúdo patrimonial de outra pessoa (domínio útil). Pode, ainda, perder o proprietário a disposição da coisa, como inalienabilidade por força de lei ou decorrente da vontade. Em tais hipóteses, diz-se que a propriedade é menos plena, ou limitada.

O direito de propriedade é em si mesmo uno, tornamos a dizer. A condição normal da propriedade é a plenitude. A limitação, como toda restrição ao gozo ou exercício do direito, é excepcional. A propriedade, como expressão da senhoria sobre a coisa, é excludente de outra senhoria sobre a mesma coisa, é exclusiva: plures eamdem rem in solidum possidere non possunt.187

Como se pode observar, o direito de propriedade consiste numa soma de direitos, são eles: (i) uso; (ii) gozo; (iii) dispor da coisa; e (iv) reivindicação. Estes podem estar sob a tutela de uma só pessoa, consistindo num direito de propriedade pleno, como, também, podem ser desmembrados entres sujeitos.

Das lições de Paulo de Barros Carvalho a respeito da regra-matriz de incidência tributária, para se verificar o critério material de um tributo há necessidade de um verbo somado a um complemento.

Considerando que o signo “propriedade” na Constituição é sinônimo de direito subjetivo, o verbo mais adequado para compor o critério material é “ser”, no caso, “ser proprietário”, configura o critério material do IPTU. Em outras palavras, ser detentor do direito de propriedade.

Todavia, não se pode olvidar do artigo 32 do Código Tributário Nacional que prescreve:

187 _{PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos Reais. v. IV, 26. ed. Rio}

O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

Percebe-se que o legislador infraconstitucional impõe que a exação, além de sobre o direito de propriedade, deve incidir sobre o domínio útil e sobre a posse a qualquer título.

O domínio útil, como visto acima, se configura quando a utilização e fruição da coisa passa ao conteúdo patrimonial de outra pessoa. Em outras palavras, o detentor do domínio tem o direito subjetivo de propriedade, mas não é pleno.

No tocante à posse, Caio Mário da Silva Pereira ensina que,

Sem embargo dos diferentes entendimentos, em todas as escolas está sempre em foco a ideia de uma situação de fato, em que uma pessoa, independentemente de ser ou de não ser proprietária, exerce sobre uma coisa poderes extensivos, conservando-as e defendendo-a. É assim que procede o dono em relação ao que é seu; é assim que faz o que tem apenas a fruição juridicamente cedida por outrem (locatário, comodatário, usufrutuário); é assim que se porta o que zela por coisa alheia (administrador, inventariante, síndico); é assim que age o que se utiliza de coisa móvel ou imóvel, para dela sacar proveito ou vantagem (usufrutuário). Em toda posse há, pois, uma coisa e uma vontade, traduzindo a relação de fruição.

Mas, nem todo estado de fato, relativamente à coisa ou à sua utilização, é juridicamente posse. Às vezes o é. Outras vezes não passa de mera detenção, que muito se assemelha à posse, mas que dela difere na essência, como nos efeitos. Aí é que surge a doutrina, com os elementos de caracterização, e com os pressupostos que autorizam estremar uma de outra. Mas é daí, também, que advém a infindável polêmica. O poder de partida de toda teoria sobre a posse, segundo Martin Wolff, é, então, o poder efetivo sobre uma coisa, senhorio este que pode exercer qualquer pessoa (física ou jurídica), e sobre qualquer coisa ou partes dela. Ou ainda, como explica De Page, na posse existe ínsita a ideia de servir-se alguém da coisa como senhor dela.188

188 _{PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos Reais. v. IV, 26. ed. Rio}

E complementa:

Ius possidendi (literalmente, direito de possuir) é a faculdade que tem uma pessoa, por já ser titular de uma situação jurídica, de exercer a posse sobre determinada coisa. O proprietário, o usufrutuário, o locatário etc. têm ius possidendi sobre o objeto da respectiva relação jurídica. Ius possessionis é o direito originado da situação jurídica da posse, e independe da preexistência de uma relação. Aquele que encontra um objeto e o utiliza, não tem o ius possidendi, embora tenha o ius possessionis, porque procede como possuidor, embora lhe falte um título para possuir. O que cultiva uma gleba de terra abandonada tem o ius possessionis, embora lhe falte o ius possidendi. A lei confere ao possuidor, com fundamento no ius possessionis, defesas provisórias, ainda no caso de lhe faltar ius possidendi. Outras vezes, aliada a posse a outros requisitos que compõem a usucapião, a lei converte o ius possessionis em propriedade, que, a seu turno, gera ius possidendi sobre a mesma coisa.189

Assim, Caio Mário da Silva Pereira conclui considerando o direito de posse “como direito real especificamente qualificado de ‘direito real provisório’, para distingui-lo da propriedade que é direito real definitivo”.190

Cabe destacar que a perda do direito de propriedade ocorre apenas com: (i) a alienação, (ii) a renúncia, (iii) o abandono, (iv) o perecimento do objeto, (v) usucapião e (vi) desapropriação.191

Deste modo, verificados os critérios que informam a posse e as formas possíveis de perder o direito de propriedade, conclui-se que a única posse que se sujeita à exação tributária, a partir do CTN, é a posse ad usucapionem, ou seja, que detenha a possibilidade de se adquirir a propriedade plena.

Pela noção de direito de propriedade colacionada, o destinatário constitucional tributário do IPTU é a pessoa ou grupo de pessoas que detêm o direito propriedade, seja pleno ou não, pois serão estes que possuem ligação com o critério material e denotam capacidade contributiva.

189 _{PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos Reais. v. IV, 26. ed. Rio}

de Janeiro: Forense, 2014, p. 19.

190 _{Ibid., p. 22.} 191 _{Ibid., p. 199-208.}

São estas as balizas para o legislador infraconstitucional, seja nacional, em sede de lei complementar para dirimir conflito de competências, seja municipal.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) sumulou o entendimento da seguinte forma: “Cabe à legislação municipal estabelecer o sujeito passivo do IPTU” (Súmula 399).

Merece ressalva a referida súmula quanto aos elementos indicadores e limitadores da atividade legislativa no tocante ao destinatário constitucional tributário. O princípio da legalidade constrange o legislador a fazer aquilo que a lei autoriza, não podendo este se esquecer de parâmetros e balizas constitucionais que configuram a dimensão do tributo, pois delimitadores da atividade estatal.