Incrementos ao modelo proposto por Kingdon

John Kingdon adaptou o modelo Gabage Can para clarificar dois processos de pré- decisão (agenda setting e alternative specification) do Governo Federal dos Estados Unidos da América em duas áreas distintas: a saúde e os transportes (Kingdon, 1995).

O autor defende que existem duas categorias de fatores que afetam o agendamento e a especificação de alternativas: os participantes e os processos.

Os participantes são um conjunto de forças políticas que fornecem ou são as fontes das alternativas. Estes participantes podem ser diversos, podem ser especialistas, grupos de interesse ou mesmo membros do Governo, no entanto constituem-se como um cluster influenciador da agenda nesta área.

No que concerne ao processo, Kingdon reorganiza as correntes ou os fluxos já identificados por Cohen, March e Olsen e designa os mesmos por: problema, política e políticas. Cada fluxo é muito diferente dos restantes, mas quando se juntam num determinado momento, aumentam drasticamente a probabilidade de virem a ser considerados pelos decisores para a tomada de decisão.

Começando pelo problema é necessário responder à questão “porque é que os decisores políticos prestam atenção a determinado problema em detrimento de outro?” A busca da solução para este enigma passa pela análise das três fases das condições em que são entendidos os problemas. Assim, é necessário verificar os indicadores existentes, os acontecimentos dramáticos e o feedback dos programas existentes.

Outro vetor de análise que surge é a política, sendo necessário equacionar o national

mood e a formação de grupos de pressão.

Depois disto, é necessário verificar as políticas com o seu conjunto de ideias geradas por especialistas, por burocratas, por políticos ou por académicos para resolver os problemas.

A par destes fluxos é importante saber que o modelo advoga que para se introduzir factos na agenda política e formar políticas é necessário fazer com que os fluxos se juntem e proporcionem janelas de oportunidade. Os indivíduos ou os atores colectivos que procuram acoplar as três correntes, tornando-se mais do que defensores de determinada solução, são os “power brokers” e os manipuladores de preferências problemáticas, os quais dependem da sua eficácia, da sua persistência e da sua capacidade de promoverem a acoplagem, bem como da sua capacidade de juntarem problemas às soluções e de encontrarem políticos recetivos às suas ideias e acesso próximo aos decisores políticos.

O esquema básico da teoria dos fluxos múltiplos, preconizado por Kingdon (1995) no seguimento da ideia original de Cohen, March e Olsen (1972) do modelo da “Lata de Lixo,” advoga que a escolha coletiva não se baseia apenas em esforços individuais agregados de alguma forma, mas antes no resultado da conjugação de forças estruturais e de processos cognitivos e afetivos que são altamente dependentes do contexto.

O modelo teoriza num nível sistémico e considera que as várias escolhas são um resultado de vários fatores, é sensível à forma como a informação afeta escolhas, compartilha a ideia da teoria do caos, por incorporar a complexidade, assume aleatoriedade e considera que os sistemas estão em constante evolução e não tendem necessariamente para o equilíbrio.

O autor refere que a ambiguidade deve-se à existência de muitas maneiras de pensar sobre as mesmas circunstâncias ou fenómenos e que, necessariamente, o modelo também analisa o processo político debaixo deste fenómeno, no entanto, esta inevitabilidade não impede, nem impossibilita o modelo de descrever a ocorrência de um evento.

Atendendo a que a ambiguidade é central à política, que a manipulação é o esfoço que é feito para a controlar e lhe dar sentido e identidade, que existe uma luta constante para criar vencedores e perdedores e dar sentido às escolhas, que é necessário manipular estrategicamente a informação de modo a que os argumentos estejam a nosso favor, no momento do juízo moral da opção tomada, é fundamental a adoção de uma estratégia que

use a informação em combinação com as Instituições e as janelas de oportunidade que mudam o contexto, o significado e as políticas ao longo do tempo.

Para se perceber melhor o funcionamento e as implicações do modelo preconizado por Kingdon, seguidamnete são detalhados os diversos fluxos inerentes ao modelo bem como os presupostos em que o mesmo assenta.

2.2.1 Problema

O fluxo designado por problema não é mais do que um conjunto de várias condições que os policy makers e os próprios cidadãos querem resolver, como sendo: os défices; orçamentais; os desastres ecológicos; a inflação ou; o aumento dos custos dos medicamentos.

Os decisores políticos encontram estas condições através de indicadores, de eventos focalizadores e ainda pelo feedback das políticas anteriores.

Os indicadores podem ser utilizados politicamente para chamar à atenção para determinado assunto, mas evidentemente nem todas as condições são problemas. As pessoas consideram que as condições são problemas em virtude dos seus valores e das suas crenças, criando uma hierarquia em comparação com o que sucedeu no passado e com as condições de outros países.

Os eventos foco, ou focalizadores, chamam a atenção para determinada condição problemática particular, sendo esta atenção fixada pelos atores políticos ou pelos órgãos de comunicação social.

O efeito feedback criado pelo programa anterior transmite informação sobre se

determina medida funciona ou não e ainda pode gerar o fenómeno de spillover.10

Neste ponto, é ainda necessário analisar o conjunto de problemas por resolver, pois quantos mais problemas existirem menos flexibilidade terá a agenda, para além do efeito negativo que provoca na utilização da informação.

10

O fenómeno de spillover ocorre quando a implementação de uma medida de uma área distinta contagia e influencia a implementação de uma medida de política noutra área.

2.2.2. Política

No fluxo da política é importante ter presente o sentimento nacional, os grupos de pressão e a mudança legislativa.

O sentimento nacional refere-se à forma de pensar de um grande número de indivíduos de uma sociedade sobre determinado assunto. Os Governos monitorizam e influenciam este sentimento através dos fazedores de opinião e introduzem determinado assunto na agenda em detrimento de outro.

Os grupos de pressão são importantes porque, em troca da colocação de determinado assunto na agenda, fornecem o seu apoio a determinadas políticas e influenciam a política externa.

As mudanças legislativas ou as eleições são decisivas porque a substituição de determinado membro do executivo, ou da sua totalidade, poderá implicar mais apoio ou mais cortes em determinada área.

Para Kingdon (1995) é a combinação destes três elementos, ou fluxos, que mais impacto provoca nas agendas políticas.

2.2.3. Políticas

O fluxo das políticas inclui uma amálgama de ideias que competem para conseguirem a aceitação na rede de políticas. Estas ideias são geradas por especialistas, por

deputados, por membros do Governo, por académicos, por investigadores e por think tanks.11

Muitas das ideias criadas não chegam a ser adotadas, principalmente aquelas que apresentam dificuldades na implementação, outras evoluem e outras são combinadas.

É importante também ter presente que a configuração institucional ou o nível de integração dos diferentes países, como sendo o tamanho, o modo, a capacidade e a facilidade de acesso, afetam o modo e o tempo das ideias, bem como o modo como elas geram políticas e as mesmas se implementam.

11

Think tanks são organizações que atuam no campo dos grupos de interesse de uma ideologia, produzindo e difundindo conhecimentos sobre assuntos estratégicos dessa ideologia, com vistas a influenciar transformações.

2.2.4. Policy entrepreneurs

Os policy entrepreneurs são indivíduos ou corparações cujo objetivo é fazerem com que os três fluxos se juntem.

Existem muitos mais do que meros apoiantes de determinada medida, há power

brokers12 e manipuladores de preferências problemáticas.

Quando se abre uma janela de oportunidade os policy entrepreneurs encontram logo espaço para iniciarem a sua função, ou seja, juntar as soluções aos problemas e fomentar a recetividade política para as suas ideias, porém, nem sempre têm sucesso, mas as suas hipóteses aumentam se tiverem acesso aos policy makers, se possuírem muitos recursos ou se utilizarem estratégias adequadas para cumprir o seu intento de juntar os fluxos.

2.2.5. Janela de oportunidade

Para que exista uma escolha é necessario que os fluxos, anteriormente apresentados, se juntem num momento único criando uma oportunidade para implementarem determinada solução ou chamar à atenção para um problema específico. Quando os decisores políticos escolhem janelas de oportunidades erradas para propor os seus objetivos, obviamente que os problemas surgem e as suas expectativas são defraudadas.

Esta janela de oportunidade tem uma duração curta, pelo que, até um certo ponto, estilos de decisão mais cautelosos com necessidade de informação mais detalhada tendem a tomar decisões mais previsíveis, mas depois a situação inverte-se e estilos como o referido tendem a desperdiçar estas oportunidades.