Indicadores de sustentabilidade financeira

51 A despesa com a aquisição de ativos financeiros, embora possa resultar de uma imposição da Lei (caso das contribuições para o Fundo de Apoio Municipal) ou ser ditada por razões de política pública (como por exemplo no caso da água ou de aquisição de capital de empresas do setor local), não constitui uma despesa recorrente não devendo ser assim considerada nos cálculos.

Por fim, o grupo de outras despesas de capital, de natureza residual, não corresponde

a qualquer despesa obrigatória, de caráter regular, pelo que não será considerada nos

cálculos seguintes.

52 Tabela 22 - Equilíbrio Orçamental, por ano e número de municípios em

incumprimento

Unidade: 10 ⁶ €

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Receita Corrente 2 438.1 2 544.3 2 610.2 2 684.5 2 774.9 2 872.0 Despesa Corrente 1 986.1 1 948.8 2 053.7 2 129.2 2 163.2 2 309.8 Amortizações EMLP 235.6 222.3 259.7 366.8 373.8 193.2 Saldo de equilíbrio 216.4 373.2 296.8 188.6 237.9 369.0

Nº municípios em incumprimento

16 4 10 13 11 6

Fonte: Elaboração própria – Base DGAL

De referir que o ponto 4 do artigo 40º considera, para efeitos do cálculo do equilíbrio financeiro, como amortizações médias de empréstimos de médio e longo prazos o montante correspondente à divisão do capital utilizado pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo. No entanto, nos cálculos apresentados, as amortizações de empréstimos correspondem ao valor efetivamente pago, admitindo-se que a discrepância não admitindo-será relevante para a análiadmitindo-se dos resultados.

O valor referente ao equilíbrio financeiro (excedente da receita corrente face à despesa corrente acrescida das amortizações de empréstimos de médio e longo prazo), registou uma variação bastante positiva (70.5%) entre 2019 e 2014, devido em parte à queda acentuada do valor das amortizações de empréstimos de médio e longo prazo em 2019.

Verifica-se assim que, no período considerado, os municípios de média dimensão melhoraram de forma global o cumprimento da regra legal do equilíbrio financeiro, apresentando uma situação financeiramente equilibrada.

Como referido anteriormente a existência de um saldo orçamental equilibrado, constitui

sobretudo uma condição necessária, mas não suficiente, e não constitui garantia de se

alcançar a sustentabilidade financeira.

53 Modelo de sustentabilidade da dívida municipal

Um dos indicadores de sustentabilidade financeira é o Modelo de Sustentabilidade da Dívida Municipal, proposto pelo Fundo de Apoio Municipal (FAM) e que aqui se reproduz. Constitui um modelo formal, que pretende avaliar não tanto a sustentabilidade financeira em si, mas a sustentabilidade da dívida. Apresenta-se seguidamente o modelo baseado na equação da dívida pública adaptada à realidade municipal, de acordo com a seguinte expressão:

Em que B t representa o stock de dívida municipal no momento t, B t-1 o stock de dívida no momento t-1, Def t o défice orçamental no período t, e O t o montante de outras operações que, não tendo impacto no défice, afetam a dívida no período t.

Em termos municipais, perante a ausência de dados relativos ao valor do PIB, o critério relevante para aferir do cumprimento do limite de endividamento é o rácio entre dívida e receitas correntes líquidas (R t ), considerando estas como uma aproximação ao PIB concelhio. Dividindo a equação anterior por R t e representando por letras minúsculas os rácios resultantes, obtemos:

Onde Ø t representa a taxa de crescimento da receita e dp t o défice primário.

Deste modo, o rácio da dívida na receita aumenta com os défices primários e com a taxa de juro, e tende a diminuir com o aumento da taxa de crescimento da receita corrente.

Num cenário em que dp t = o t = 0, isto é, com equilíbrio primário e inexistência de medidas que afetem a dívida, a estabilização do rácio da dívida na receita corrente exige que i = Ø, ou seja, a taxa de juro seja igual à taxa de crescimento da receita. Se i > Ø, então a trajetória da dívida é crescente. No caso de a taxa de crescimento da receita corrente exceder a taxa de juro (i < Ø), o rácio da dívida decrescerá.

A equação anterior permite simular a trajetória do rácio da dívida sendo que a longo

prazo, se considera a inexistência de operações financeiras que afetam a dívida, pelo

que O t = 0.

54 Este modelo, se bem que relevante e interessante para a análise da sustentabilidade da dívida, não permite, no entanto, dar uma resposta à principal questão que se coloca neste trabalho, a de se saber se, em termos estruturais e duradouros, o nível de receitas municipais é suficiente para manter os atuais níveis de investimento e de compromisso com as políticas municipais que têm vindo a ser implementadas.

Indicador de hiato primário para a sustentabilidade

Outra abordagem é sugerida por Camilo (2014) para avaliar a sustentabilidade das finanças locais portuguesas. O autor recorre ao indicador do hiato primário proposto por Buiter (1995), num plano de curto prazo:

HP = x t * - x t = (1+r t )*b t-1 /(1+g t ) – x t

em que

HP - hiato primário para a sustentabilidade

x t *

- saldo primário sustentável

b t - rácio dívida pública local relativamente ao PIB concelhio no período t;

r t - taxa de juro real no período t;

g t - taxa de crescimento do produto doméstico ou PIB concelhio no período t;

x t - rácio do saldo primário local relativamente ao PIB concelhio no período t.

A análise incidiu sobre a totalidade dos municípios, independentemente da sua dimensão, num período longo entre 1996 e 2012. Procurou medir a distância entre o rácio do saldo primário corrente e o rácio do saldo primário considerado sustentável, isto é, o rácio capaz de manter inalterado o rácio da dívida. Foi calculado, anualmente e por município, o rácio saldo primário/ PIB concelhio, a taxa de juro real, a taxa de crescimento do PIB concelhio e o rácio do stock da dívida / PIB concelhio. A sua abordagem foi desenvolvida com base em dois critérios distintos, o da despesa paga e o da despesa comprometida, tendo obtido resultados muito díspares. Foi utilizado um método que consistiu na estimação de equações de regressão com dados de painel.

Através do teste t à igualdade de médias entre amostras emparelhadas e da realização

de algumas regressões lineares, o autor pretendeu, numa primeira fase, verificar se os

resultados obtidos para o indicador, com base na despesa paga, seriam idênticos aos

resultados obtidos com base na despesa comprometida.

55 Numa segunda fase, procurou verificar se o indicador se degradava nos anos de atos eleitorais ou com a publicação de novas LFL, e, ainda, se, nas Regiões Autónomas, o indicador revelava um comportamento distinto da tendência nacional. As principais conclusões do estudo (Camilo, 2014, p. 114) foram as seguintes:

- O cálculo do indicador aponta para conclusões diferentes, consoante tenha sido utilizada nos cálculos a despesa paga ou a despesa comprometida;

- Foi possível confirmar a insustentabilidade média dos municípios quando se consideram as despesas comprometidas e a sustentabilidade marginal quando se utiliza o indicador com base na despesa paga;

- Os testes de hipótese relativos às publicações das diferentes Leis da Finanças Locais, que procuraram determinar se estas teriam um impacto nulo no indicador, apontam no sentido da sua rejeição, já que os impactos são positivos ou negativos, mas sempre significativos;

- Os atos eleitorais, em média, agravaram a sustentabilidade das finanças locais;

- Comparando os resultados obtidos para as Regiões Autónomas, com a média nacional, conclui-se que nos Açores a média difere significativamente da nacional, no sentido da sustentabilidade, enquanto no caso da Madeira a diferença não é significativa;

- A análise da frequência de ocorrências registadas no período 2005 a 2012 revela que, no caso do indicador calculado com base na despesa paga, são poucos os municípios com um registo de ocorrências de insustentabilidade superior a seis vezes. Constatou-se neste caso uma maior incidência nos municípios de pequena dimensão e situados na região Centro. Mas se a análise for realizada com base no critério da despesa comprometida, constata-se um número muito considerável de municípios (285) que registam ocorrências de insustentabilidade superiores a seis ou mais vezes, com especial destaque, também neste caso, para os municípios de pequena dimensão da região Centro.

Com base nestas conclusões o autor formula um conjunto de recomendações, que aqui parcialmente se reproduzem:

- A gestão financeira das entidades subnacionais deve privilegiar um quadro de

programação plurianual, com fixação de limites vinculativos para a despesa, ajustados

em permanência ao nível de execução da receita e dissociados dos ciclos eleitorais;

56 - A gestão de médio e longo prazo das finanças locais, deve ter sempre como referencial um quadro de indicadores macroeconómicos que conduzam à sustentabilidade das finanças públicas nacionais;

- Os municípios devem ser dotados de receitas próprias suficientes, com vista à sua sustentabilidade, conferindo-lhes capacidade para reforçar a sua autonomia financeira e, assim, diminuir a sua dependência do Estado.

4.5. - Sustentabilidade Intrínseca

De acordo com os objetivos de investigação definidos para o presente trabalho, é de

seguida apresentada uma análise da sustentabilidade dos municípios tendo por base

um novo indicador assente nas receitas e despesas regulares e de carácter mais

permanente. O indicador denominado de sustentabilidade intrínseca servirá de base

para estimar a relação entre um conjunto de variáveis associadas aos municípios e seu

nível de sustentabilidade, sendo esta análise um contributo para a identificação de

fatores explicativos da saúde financeira destas entidades.