Indicadores e políticas públicas – possibilidades e limites

O aparecimento e desenvolvimento de indicadores sociais está relacionado à consolidação das atividades de planejamento do setor público ao longo do século XX (BAUER, 1967; BUSTELO, 1982, apud JANNUZZI 2002). O acesso crescentemente às novas tecnologias de informação e comunicação também contribuíram para a disseminação do uso dos indicadores na gestão pública. Dados cadastrais anteriormente depositados em armários passaram a ser armazenados na rede, transformando-se em informação estruturada para análise e tomada de decisão. Dados estatísticos antes inacessíveis passaram a ser “customizados” na forma de tabelas e mapas construídos por usuários não necessariamente técnicos. Assim, os CD-ROMs e a Internet potencializaram a disseminação da informação administrativa compilada por órgãos públicos e a informação estatística produzida pelas agências especializadas (JANNUZZI, 2001).

No Brasil, a demanda por indicadores sociais passou a ser mais intensa na década de 80, com a redemocratização e o interesse da sociedade civil em acompanhar as ações governamentais. Com a Constituição de 1988 e a ampliação do escopo e cobertura das políticas e programas sociais, essa demanda cresceu ainda mais. Órgãos governamentais como ministérios, secretarias estaduais e prefeituras vêm demandando informações para diversas áreas da atuação pública. Os indicadores têm se mostrado como insumos essenciais tanto na elaboração de planos diretores de desenvolvimento urbano quanto para subsidiar a alocação de recursos e monitoramento de programas de planos governamentais e, da mesma forma, na avaliação da efetividade de políticas sociais (Idem, ibidem).

O uso de indicadores nas políticas públicas é tradicionalmente vinculado às etapas de monitoramento e avaliação, no entanto, estes são de grande utilidade durante todo o seu ciclo de vida, a começar pela concepção. Na esfera pública, uma classificação bastante relevante para a análise e a formulação de políticas sociais é a diferenciação dos indicadores quanto à natureza do indicado, se recurso (indicador-insumo), realidade empírica (indicador-efeito) ou processo (indicador-processo). Conforme Jannuzzi (2001):

Tabela 5: Tipos de indicadores segundo finalidade.

Tipo de Indicador Exemplo Finalidade

Insumo Nº de leitos hospitalares

por habitantes

Alocação de recursos para as políticas sociais

Produto Esperança de vida ao

nascer

Retratam os resultados efetivos das políticas Processo Nº de consultas pediátricas

por mês

Alocação de recursos para melhorias de bem-estar

Fonte: Jannuzzi (2002), adaptado.

Desta maneira, os indicadores-insumo auxiliam na designação dos recursos (humanos, materiais, financeiros ou outros) que serão alocados através das políticas (BRASIL, 2012). Os indicadores-processo traduzem em medidas quantitativas o esforço operacional de alocação de recursos, ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados. Por fim, os indicadores-produto são medidas que expressam as entregas de produtos ou serviços ao público-alvo. São indicativos das políticas sociais, retratando os resultados das políticas.

Para Andersen (2004), os indicadores sociais são indispensáveis em todas as fases do processo de formulação e implementação de políticas públicas, sejam elas programas de qualificação da mão-de-obra, projetos de expansão da infraestrutura urbana ou ações focalizadas de distribuição de alimentos ou garantia de renda mínima. Cada fase do processo de formulação de política pública requer indicadores específicos, cada qual com elementos e subsídios diferentes para o bom encaminhamento do processo.

Identificando os diferentes tipos, particularidades e características dos indicadores em relação às etapas do ciclo de políticas públicas, Jannuzzi (2005) afirma que “cada etapa do ciclo envolve o uso de um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, em função das necessidades intrínsecas das atividades aí envolvidas” (JANNUZZI, 2005: 147- 148 apud DANTAS, 2013, p.12).

Dessa forma, Jannuzzi e Antico (200-, p.3) complementam que:

Em sua forma clássica, o ciclo de formulação e avaliação de políticas públicas é composto pelas etapas de Diagnóstico, Formulação, Implementação e Avaliação.

Já os indicadores na etapa da avaliação geram informações acerca dos resultados e efeitos almejados. Essa etapa deve “dimensionar o grau de cumprimento dos objetivos dos mesmos (eficácia), o nível de utilização de recursos frente aos custos em disponibilizá-los (eficiência) e a efetividade social ou impacto do programa” (JANNUZZI e ANTICO (200-, p.19). Assim, deve-se buscar indicadores de desembolso de recursos (construídos a partir de registros próprios de controle e gerenciamento), indicadores de esforços e recursos alocados, e indicadores de identificação dos seus impactos (mais específicos e sensíveis aos efeitos gerados pelas políticas públicas). Assim, cada fase do processo de formulação e implementação de políticas públicas requer o emprego de indicadores específicos, cada qual com elementos e subsídios característicos (JANNUZZI, 2002).

Tabela 6: Indicadores das etapas do Ciclo de Formulação e Avaliação de Políticas Públicas.

Etapas Tipos e Propriedades Fontes de dados

predominantes Elaboração do Diagnóstico

Indicadores que permitam “retratar” a realidade

Amplo escopo temático Ampla desagregabilidade geográfica e populacional Validade de constructo Boa confiabilidade Censos Demográficos Pesquisas amostrais Formulação de programas e seleção de alternativas Indicadores que orientem objetivamente a tomada de decisão

Indicadores sintéticos Indicadores multicriteriais Tipologias de situações sociais

Censos Demográficos Pesquisas amostrais

Implementação/Execução

Indicadores que permitam “filmar” o processo de

implementação dos programas formulados e a eficiência Esforço (insumos/processos) Atualidade/regularidade Sensibilidade Especificidade Registros Administrativos Registros gerados nos procedimentos dos próprios programas

Avaliação

Indicadores que permitam “revelar” a eficácia e efetividade social dos programas Resultados e Impactos Distância às metas Tipologias Pesquisas amostrais Registros administrativos Grupos focais Pesquisas de egressos e participantes no programa Fonte: Jannuzzi e Antico (200-, p.3).

Contudo, conforme Jannuzzi (200-, p.8), deve-se ter cuidado para que o papel dos indicadores não seja superestimado,

[...]Como se a formulação e a implementação de políticas públicas dependessem exclusiva ou prioritariamente da qualidade dos insumos informacionais. Na realidade, esse processo de planejamento no setor público ou em qualquer outra esfera está longe de ser uma atividade técnica estritamente objetiva e neutra, conduzida por tecnocratas iluminados e insuspeitos. O processo é, ao mesmo tempo,

muito mais complexo e falível do que preconizam os modelos clássicos de planejamento.

O autor complementa ao afirmar que os diagnósticos, por mais amplos que possam ser, são retratos parciais e enviesados da realidade, espelhando a visão de mundo e a formação teórica do que os técnicos de planejamento priorizam enxergar. Além disso, a implementação das políticas públicas está sujeita ao papel essencial dos agentes encarregados de colocá-la em ação, que podem potencializar ou criar barreiras adicionais à sua efetivação.

Kayano e Caldas (2002, p. 2) afirmam que os indicadores, enquanto instrumentos da administração pública, são sujeitos a questionamentos em relação à escolha dos aspectos da realidade que consideram, à medida em que essas escolhas refletem, geralmente, visões políticas e distintos entendimentos da realidade.

Jannuzzi (2002) ressalta a tendência de considerar o indicador como a expressão exata de um conceito, quando, na realidade, o indicador foi criado apenas de modo a operacionalizar o conceito, perdendo assim a noção das limitações do indicador, o que pode tornar sua finalidade – qual seja, orientar as políticas públicas no planejamento e gestão – pouco eficiente ou distorcida. (BARDEN, 2009). Conforme salientado por Jannuzzi (2002, p.55), “indicador social apenas indica, não substitui o conceito que o originou”. Além disso:

A “reificação” da medida em detrimento do conceito tem outro desdobramento muito preocupante sobre o campo da formulação de políticas, que é o de reforçar a tendência de encará-la como isenta de valores ideológicos ou políticos, como se na sua construção não interviessem orientações teóricas e opções metodológicas dos seus proponentes. Enfim, um indicador consistente deve estar referido a um modelo teórico ou a um modelo de intervenção social mais geral, em que estejam explicitados as variáveis e categorias analíticas relevantes e o encadeamento causal ou lógico que as relaciona.

Dessa forma, Jannuzzi (2005, p.77) destaca a “operacionalização do fenômeno”, onde se acaba produzindo uma inversão mediante a qual “o indicador — medida operacional do conceito — acaba por deslocar e ocupar o lugar do conceito”.

Kayano e Caldas (2002, p. 3) destacam a possibilidade de os indicadores revelarem apenas uma parte da realidade, em razão da “dimensão política da construção e da interpretação dos indicadores”, visto que um sistema de indicadores não é suficiente para interpretar totalmente uma realidade, o que reforça a necessidade de análise e discussão qualitativa de um determinado fenômeno. Assim, surge outra particularidade importante dos indicadores, a característica de serem complementares, ou seja, além de sua leitura e interpretação, há necessidade de análise do fenômeno (BARDEN, 2009).

Apesar das suas limitações, a elaboração de indicadores os transforma em ‘mensagens fortes’, tornando-os, desta maneira, aliados fundamentais nos processos de desenvolvimento (TORRES, FERREIRA e DINI, 2003).