De acordo com o International Panel on Climate Change (IPCC) (2007), o aumen- to tolerável da temperatura terrestre, para garantir a segurança climática do planeta, deveria ser de até 2oC. Entretanto, vinte anos após a ratificação da UNFCCC e oito anos após o início do Protocolo de Kyoto, verifica-se um aumento na concentração de gases do efeito estufa no planeta, constatando-se assim que as ações adotadas pela Gover- nança Ambiental Global não estão atingindo os efeitos esperados, estando os países muito distantes de atingirem os esforços necessários. Existe uma profunda dissonância no sistema internacional atual (VIOLA et al., 2008). De um lado, emissões crescentes; de outro, o reconhecimento, inclusive por parte da maioria dos dirigentes políticos, sobre a gravidade do problema e sobre a necessidade de cooperação internacional. Os autores afirmam que apenas em um cenário de grande cooperação entre os países se poderia atingir a segurança climática global.
Previsões da OCDE (2012) para o ano de 2050 apontam um aumento da demanda mundial por energia em 80% (sendo 85% desta suprida por combustíveis fósseis) e aumento de 50% nas emissões de CO2. Nesse cenário, a elevação da temperatura glo- bal ficaria entre 3°C e 6°C. Um aumento dessa natureza traria sérios impactos sociais, econômicos e econômicos, sendo extremamente ameaçadores para os países menos desenvolvidos (Least Development Countries), os países em desenvolvimento de baixa capacidade de enfrentamento e aqueles com zonas vulneráveis (a exemplo de costas baixas e de zonas semiáridas).
Nesse sentido, a governança global, em suas vertentes climática e de desenvol- vimento sustentável, tem um papel crucial. A governança ambiental é aqui entendida como o complexo de instituições, mecanismos, normas e políticas que buscam alinhar o processo global, mediante relações entre atores sociais de diversos setores (governos, empresas e sociedade civil), em todos os seus níveis (começando pelo internacional até chegar às ações específicas em âmbito local), promovendo a cooperação para o direcio- namento e busca por soluções dos desafios globais (IBON, 2012). Para o alcance des- sas soluções, a governança global necessita promover a transformações dos processos econômicos e sociais, alterando estruturas ambientais e de desenvolvimento de forma a atingir a sustentabilidade do planeta e seus habitantes.
Alcançar as metas de segurança climática pressupõe intensa inovação tecnológica e rápida disseminação de tecnologias ambientalmente seguras tanto para a redução das emissões quanto para a adaptação aos inevitáveis impactos das mudanças climáticas
(UN, 2011). Considerando-se que as temáticas de desenvolvimento mundial e das mudanças climáticas estão amplamente interligadas (ACSUR et al., 2006) e atingir o desenvolvimento sustentável requer uma efetiva transição global (IBON, 2012).
A especial vulnerabilidade dos países em desenvolvimento para o enfrentamento das mudanças climáticas é reconhecida pela UNFCCC, visto que alterações significa- tivas no clima geram importantes impactos tanto nos ecossistemas como nos setores sociais e econômicos, ameaçando de maneira desigual os mais pobres, diante de sua menor capacidade de reação e adaptação (ACSUR et al., 2006; UNFCCC, 2012). A vulnerabilidade é entendida como o grau de suscetibilidade de um sistema1 aos efei- tos adversos da mudança climática, ou sua incapacidade de administrar esses efeitos (IPCC, 2007). Já a adaptação é compreendida como o ajuste em sistemas naturais ou humanos em resposta a estímulos climáticos (atuais e esperados) ou a seus efeitos. Já o impacto é visto como as consequências da mudança do clima nos sistemas naturais e humanos.
A constatação sobre as vulnerabilidades desses países com menor capacidade para o enfrentamento das mudanças climáticas faz com que a necessidade de cooperação entre países esteja presente em diversos setores e decisões da convenção do clima (UNFCCC), a exemplo de financiamento, tecnologia, educação e construção de capaci- dades. O artigo 4 da Convenção faz referência explícita à necessidade de cooperação, considerando-se as “responsabilidades comuns mas diferenciadas e suas prioridades, objetivos e circunstâncias específicas nacionais e regionais para o desenvolvimento” (UNFCCC, 1992).
Diversos dos comprometimentos assumidos pelos países nesse mesmo artigo 4º estão diretamente relacionados com os compromissos de cooperação. Destacam-se aqui os comprometimentos sobre:
• promover e cooperar no desenvolvimento, aplicação e difusão (incluindo a transferência) de tecnologias, práticas e processos referentes ao controle, re- dução e prevenção de emissões em todos os “setores relevantes” (energia, transporte, indústria, agricultura, silvicultura, gerenciamento de resíduos, en- tre outros);
• promover gestão sustentável e cooperação relativa à conservação de sumidou- ros ou reservatórios de gases, aqui incluídos biomassa, florestas e oceanos e respectivos ecossistemas;
• cooperar na promoção de adaptação, assim como desenvolver e elaborar pla- nos de gerenciamento apropriados de zonas costeiras, recursos hídricos e agri-
1 Importante esclarecer-se desde já que a vulnerabilidade dos sistemas é entendida por este artigo como aquela enfrentada não apenas por países, mas também por regiões, cidades e grupos de pessoas.
cultura e promover a promoção e reabilitação de áreas, particularmente na África, afetadas por secas e desertificação, assim como inundações;
• promover e cooperar na total, aberta e rápida troca de informações científicas, tecnológicas, socioeconômicas e legais relativas ao sistema climático e às mu- danças climáticas, e também as consequências sociais e econômicas de várias estratégias desenvolvidas;
• promover e cooperar em educação, capacitação e conscientização sobre mu- danças climáticas, encorajando largamente a participação nesse processo, in- cluindo as organizações não governamentais (UNFCCC, 1992).
Destaca-se, ainda, o fato de que a convenção ressalta a necessidade de, na im- plementação destes comprometimentos, levar-se em consideração as necessidades específicas dos países em desenvolvimento, destacando aqueles mais vulneráveis às mudanças climáticas, a exemplo dos com zonas e áreas semiáridas (o que torna espe- cialmente interessante analisar como estão as capacitações do Brasil em suas regiões semiáridas e que tipo de tecnologia é utilizada para enfrentar a vulnerabilidade climática já existente). Destaque também é dado à necessidade de completa atenção à situação e as necessidades especiais dos países menos desenvolvidos, especialmente no que diz respeito a financiamentos e transferência de tecnologias.
O aumento do conhecimento sobre a questão climática e sobre as dificuldades que serão (e já estão sendo) enfrentadas por países e populações em desenvolvimento vem trazendo novas discussões para a CI na GAG do clima. Diante disso, a Convenção passou a incorporar novos acordos, a exemplo do Plano de Trabalho de Nairóbi (Nairóbi Work Programe), definido durante a COP 12, em 2006. O plano tem como objetivo auxiliar para que todos, e em especial os países em desenvolvimento, possam melhorar suas capacidades de entendimento e avaliação dos impactos, vulnerabilidade e adapta- ção às mudanças climáticas, e para que possam promover um processo de tomada de decisão e ações práticas para responder aos desafios (UNFCCC, 2007). Entre os resul- tados buscados pelo Plano de Trabalho de Nairóbi têm especial relação com o presente estudo: (a) o aumento das capacidades internacionais, regionais, nacionais, setoriais e locais; (b) a disseminação e uso de conhecimento encontrado em atividades práticas de adaptação; (c) a promoção de cooperação não apenas entre os países participantes, mas também de organizações relevantes, do setor empresarial, da sociedade civil e dos tomadores de decisão; e (d) a integração entre ações de adaptação às mudanças climá- ticas àquelas ligadas ao atingimento de desenvolvimento sustentável.
No ano seguinte, durante a COP 13, uma das mais importantes ações previstas nas negociações da Convenção para a garantia da cooperação entre os países é esta- belecida: o Bali Road Map e o consequente plano de ação (Bali Action Plan). Neste, destacam-se a criação de um grupo de trabalho ad hoc para a definição de ações em
longo prazo, o Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA) e de um comitê específico para trabalhar no desenvolvimento e transferência de tecnologias, através do Subsidiary Body for Scientific and Technologi- cal Advice. Em seguimento a discussão trazida por Seres (2007) sobre as implicações do conceito de transferência de tecnologia adotado pela UNFCCC, estudo realizado por Andrade et al (2011) aponta para o fato de que os projetos de MDL realizados mediante a tradicional CI para o clima estão promovendo a transferência de tecnologia end-of- -pipe (tecnologia fim de tubo, que trata o resíduo, a poluição já ocorrida). Os autores afirmam que o modelo de transferência tecnológica realizado via MDL desconsidera o potencial de países como o Brasil para o desenvolvimento conjunto de tecnologias lim- pas, focadas na prevenção da poluição e na eco-eficiência.
Entre as incorporações à Convenção também se destacam os Cancun Agreements (Acordos de Cancun), em 2010, durante a COP 16, onde se estabelece a criação de um fundo para o clima, o Green Climate Fund, entidade operacional dos mecanismos financeiros estabelecidos para a CI do clima, tendo entre seus objetivos o suporte a programas, projetos, políticas e atividades em países em desenvolvimento (UNFCCC, 2012). Atualmente, a carteira de fundos para promover a CI do clima envolve mais de vinte propostas distintas, a exemplo do Clean Technology Fund (CTF), específico para tecnologia, com comprometimentos financeiros totais de mais de 30 bilhões de dólares para os próximos oito anos (Climate Funds Update, 2012). Durante a COP 17, em 2011, conseguiu-se avançar nas temáticas sobre o financiamento para a cooperação climática, a serem elaboradas a partir de 2015, e possíveis desdobramentos para um mecanismo específico que envolve a proteção de florestas, o Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD+) (UNFCCC, 2012). Está em andamento um grupo de trabalho sobre a reforma da GAG do clima, de forma a favorecer a inserção dos países menos capacitados nas estratégias de cooperação para construção de planos nacionais de adaptação (NAPA) e de estratégias de mitigação adequadas à realidade local (NAMA). Entretanto, um dos principais temas sobre futuro das negociações climá- ticas – as obrigações das chamadas economias emergentes quantos aos compromissos de redução e de cooperação – aguarda decisões que possivelmente serão tomadas na COP 18, a ser realizada em novembro/dezembro de 2012. Essa temática toca direta- mente ao Brasil e ao seu processo de cooperação.
Conforme destacado pela organização não governamental ANDI (2012), com o intuito de discutir e enfrentar a questão das mudanças climáticas em todo o mundo, o Brasil tem estabelecido projetos de cooperação com diversos atores internacionais. Entre os exemplos dessas cooperações encontram-se o “Memorandos de Entendimen- to”, projeto de cooperação em bioenergia e biocombustíveis com países desenvolvidos (Canadá, Dinamarca, Espanha, França, Holanda, Itália, Japão, Portugal e Noruega), desenvolvendo ainda cooperação com foco em MDL com outros países em desenvolvi- mento (a exemplo de Haiti, Botsuana, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe).
Na 15ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP-15), reali- zada em Copenhague, em 2009, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva sinalizou como potencial doador de recursos para um fundo mundial de combate à mudança do clima, caso um acordo global equilibrado seja alcançado. No que tange à inovação e à tecno- logia, o Brasil é uma referência no desenvolvimento de soluções adaptativas em certos contextos (convivência da agricultura familiar com a seca do semiárido brasileiro) e tem potencial para atuar como exportador de conhecimento e técnicas para países africanos e asiáticos sob condições semelhantes (LINDOSO et al., 2011).
Diante do momento econômico brasileiro, uma superpotência mundial (6ª. maior economia do mundo), exercendo soft power em diversas temáticas internacionais e na CSS para o desenvolvimento (PINO, 2012a), e também de sua posição de país megadi- verso biologicamente, e com potencial para ser um ator central da governança dos limia- res planetários, entre eles as mudanças no clima global (VIOLA; FRANCHINI, 2012), acredita-se que o país seja cada vez mais demandado por uma atuação diferenciada na cooperação ligada à questão climática.