Ingredientes da FUNAI: notas sobre a estrutura organizacional

A FUNAI foi criada pela Lei nº 5.371, de 5 de dezembro de 1967, com a finalidade de dirigir e executar a política indigenista, assegurando a territorialidade, a assistência, a proteção, os direitos dos índios e o zelo pelo patrimônio desses grupos. Tais arcabouços jurídicos tomariam feição mais clara com o Estatuto do Índio, Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, que priorizava a assistência e proteção dos índios, mediante a definição e regularização fundiária do seu território. Com ele, a atuação da FUNAI na demarcação territorial preponderaria sobre as outras propostas, ainda que houvesse resistências a ela durante o regime militar e a redemocratização, período no qual, recebeu, com maior ênfase, a influência dos militares. Esta assertiva foi reforçada na última década, quando a parte assistencial dedicada à saúde indígena foi repassada à Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, pela Medida Provisória nº 1.911-8, de 29 de julho de 1999, e a parte de educação indígena passou a ser executada pelo Ministério da Educação – MEC, Decreto nº 26, de 1991 (FUNAI, 2004).

Segundo Melatti (1986), a FUNAI viria a substituir o SPI, com a intenção de responder as denúncias contra este e substituir a sua política assimilacionista. Para Ribeiro (1996), as denúncias, no Brasil e exterior, contra o SPI foram ocasionadas por sua decadência administrativa e ideológica, e também, pela sua submissão ao poder dos estados. Por isso, Ribeiro defende a retomada do seu papel fundamental, datado dos tempos áureos de Rondon e dos anos seguintes, quando o direito indígena foi incorporado à Constituição de 1934, seguida pelas de 1937 e 1946. Mesmo executando uma política

que não diferenciava os índios dos demais brasileiros e previa sua assimilação cultural, o SPI tinha garantido a proteção de distintas etnias contra o extermínio e estimulado o sentimento de responsabilidade histórica da sociedade em relação aos índios.

Com a criação da FUNAI e do Estatuto do Índio, o Estado brasileiro assinala seu interesse em substituir o predominante assimilacionismo pela integração gradual dos índios na sociedade nacional. No entanto, esse Órgão estaria submetido à gestão de militares, muitas vezes, eivados de xenofobias em relação à perigosa combinação de territorializar para os índios e lhes garantir seus direitos. Com isso, em geral, o pretenso avanço da política indigenista estaria subsumido nas dificuldades burocráticas, políticas e conjunturais daquele período, prevalecendo as ações emblemáticas de sertanistas, no lugar da política ordenada pela legalidade. Essas ações garantiriam a visibilidade necessária ao Órgão, sem, contudo, oferecer obstáculo às políticas desenvolvimentistas, ocorrendo muitas vezes, o contrário. Há casos em que as áreas indígenas identificadas serviram de contrapartida para os empréstimos internacionais, ainda que, na maioria das vezes, este tipo de condição fosse apenas figurativo. No entanto, em que pese a perniciosa realidade reservada aos índios, muitas ações foram desenvolvidas pela FUNAI durante o regime de exceção. Diversas etnias foram contatadas e muitas terras indígenas foram delimitadas, algumas prevalecendo até a atualidade como ícones do pretenso êxito da política indigenista. Por outro lado, durante o governo do Presidente José Sarney, a FUNAI continuaria a ser dirigida por militares, entrando na Nova República com vícios de outrora, porém, agora, atuando conforme a agenda explícita dos grupos que apoiavam politicamente seu Presidente.

Nesse contexto, a estrutura do Órgão prevaleceria por muito tempo, porém alterada, tanto com esvaziamento das funções na virada da década de noventa, quanto pelas inúmeras tentativas de reforma que foram instaladas nas últimas décadas. Atualmente, vinculada ao MJ, a FUNAI está sediada em Brasília e possui Administrações Executivas Regionais – AER em todas as unidades da federação, e, em algumas, mais de uma. A elas estão vinculados Postos Indígenas distribuídos nas quinhentos e oitenta terras indígenas hoje reconhecidas e outras repartições, a exemplo do Museu do Índio no Rio de Janeiro. Sua estrutura na sede é assim constituída:

b. Vice Presidente

II. Órgãos de assistência ao Presidente a. Chefia de Gabinete

b. Coordenação Geral de Assuntos Externos

c. Coordenação Geral de Defesa dos Direitos Indígenas d. Coordenação Geral de Projetos Especiais

e. Coordenação Geral de Estudos e Pesquisas f. Auditoria g. Conselho Fiscal h. Conselho Indigenista i. Procuradoria Jurídica III. Diretorias a. Diretoria de Assistência

i. Coordenação Geral de Artesanato

ii. Coordenação Geral de Desenvolvimento Comunitário iii. Coordenação Geral de Educação

iv. Coordenação Geral de Índios Isolados

v. Coordenação Geral de Patrimônio Indígena e Meio Ambiente

vi. Administrações Executivas Regionais, distribuídas em todos os estados b. Diretoria de Administração

i. Coordenação Geral de Administração ii. Coordenação Geral de Documentação iii. Coordenação Geral de Informática iv. Coordenação Geral de Planejamento c. Diretoria de Assuntos Fundiários

i. Coordenação Geral de Demarcação

ii. Coordenação Geral de Assuntos Fundiários

iii. Coordenação Geral de Identificação e Delimitação (FUNAI, 2004).

Tradicionalmente, o poder da repartição está associado à quantidade de cargos e de recursos que ela movimenta. Assim, cogitar-se-ia a preponderância da Diretoria de Assistência ou da Diretoria de Administração sobre o da Diretoria de Assuntos Fundiários, entretanto, dada a importância fundiária e os recursos que movimenta, nas últimas décadas, essa Diretoria tem prevalecido sobre as demais, situação fortalecida tanto pelo

esvaziamento da Diretoria de Assistência, quanto pela CRFB e pela ênfase dada ao reconhecimento dos territórios indígenas pelos movimentos indigenistas.

No entanto, diversos entrevistados anunciaram o engrandecimento de outros setores da FUNAI. Isto aconteceria com a normalização do reconhecimento das terras indígenas que, por um lado, exigiria menos esforço do Órgão na etapa fundiária, deslocando-o para a proteção, e a garantia da cidadania e da qualidade de vida; por outro, enalteceria novos pleitos nas reivindicações dos movimentos indígenas e indigenistas. Nesse sentido, o licenciamento ambiental provocou mudanças em sua estrutura, em conseqüência tanto de demandas externas quanto dos quadros que o órgão passou a buscar. Assim, os perfis profissionais ligados à área ambiental formados sob o apelo da conservação do meio ambiente contribuíram para evidenciar esta temática dentro do Órgão. Segundo Rogério Oliveira, a evidência dada à questão ambiental pode ser uma tentativa de suprir as lacunas deixadas pelo esvaziamento da virada da década de noventa, o que pode ser prejudicial ao órgão, uma vez que outras pastas são mais preparadas para tratar do tema, podendo esvaziar a FUNAI ainda mais. De certa maneira, essa assertiva é corroborada pela fala do então Ministro de Estado do Meio Ambiente, José Carlos de Carvalho, quando disse que, novamente, ao entrar na Casa Civil, escutou a proposta de vincular a FUNAI ao MMA. Ainda assim, para Artur Nobre Mendes, a idéia da referida vinculação seria abandonada, pois a FUNAI não cuida de meio ambiente ou de ordenamento territorial, mas sim da garantia de direitos humanos aos grupos indígenas. Porém, segundo Rogério Oliveira, esse espaço de mobilização dos grupos indígenas e de reivindicação dos seus direitos humanos já estaria sendo preenchido pelas organizações não governamentais e pelos próprios índios.

Essa dinâmica interna encontra ressonância também fora do Órgão. Se, de um lado, os órgãos da pasta ambiental assumem a direção do tema, reivindicando a participação e/ou anuência da FUNAI nas discussões a respeito das áreas protegidas; do outro, as organizações não governamentais indigenistas e indígenas celebram cada vez mais ações independentes da FUNAI, chegando a questionar publicamente o papel dessa Fundação. Ainda assim, não são tendências unívocas que apontem um desfecho definitivo, pois ainda existe espaço para posturas antagônicas e até conciliatórias. Entre elas, está a reivindicação

do exercício da cidadania plena, onde a questionada tutela15 desapareceria em prol do fortalecimento do índio como cidadão pleno.

Essa dinâmica institucional sofre a influência do contexto histórico. Após vinte anos de regime militar, uma Constituição progressista, arcabouços internacionais mais presentes e a celeridade da ciência dos últimos anos, a Administração Pública brasileira modifica-se, em alguns casos para melhor, em outros nem tanto. Independentemente do mérito, tanto o governo do Presidente Fernando Collor de Mello, quanto no do Presidente Fernando Henrique Cardoso foram adotadas iniciativas para modernizá-la, em geral, baseadas nos preceitos neoliberais e em postulados oriundos do exterior. Com isso, o Ibama, mais que a FUNAI, passou a vivenciar infinitos processos de reestruturação, em que cada novo gestor impõe novos paradigmas, cuja implementação dificilmente era concluída. Talvez, quando ambos forem instituições centrais para a Administração Pública brasileira, a exemplo da Receita Federal e da Polícia Federal, a tão almejada estruturação em busca da eficácia do serviço público seja alcançada.